《完善干部职务与职级相结合激励机制若干问题的探讨》

完善干部职务与职级相结合激励机制若干问题的探讨

党的十六大报告提出，要“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。这既是对我国干部职务、职级制度下一步改革取向的精辟阐述，也是指导我们今后一个时期全面推进干部人事制度改革的一条重要原则。纵观20多年来干部人事制度改革的探索和实践，我们不难发现，从中央到地方，改革的实践一直侧重于干部选拔任用机制及监督管理机制的建立和完善，如何对干部进行有效激励，则相对研究较少，而这恰恰是加强干部队伍建设不可忽视的一个重要方面。就科学性、系统性要求而言，干部激励机制应与干部选拔任用机制、监督管理机制一道，贯穿于整个干部队伍建设的全过程。为此，按照党的十六大报告提出的要求，加紧组织对该课题研究，已成为干部调研工作的一项重要内容。根据市委组织部下达的课题任务，我区专门成立了课题组，通过个别交流、集中座谈、会议研讨等方式，对如何完善干部职务与职级相结合的激励机制这一问题进行了广泛的调研。课题组在查阅大量资料深入研究我国现阶段干部职务、职级政策的同时，还通过互联网、电话联络等方式，与较早研究该课题并取得初步成果的南京市、长春市、江苏省常州市武进区等地的组织部门进行了广泛的接触，就各地在执行干部职务、职级政策中的实践，对现行干部职务、职级制度中存在的问题和不足，以及今后一个时期完善干部职务职级相结合激励机制的总体思路、基本原则、对策性思考等进行了交流探讨。在此基础上，形成本调研报告。

一、对本课题所涉及基本概念的理解

为不引起歧义，在研究本课题之前，有必要对几个相关概念作逐一明晰：

1、干部。受长期计划经济体制的影响，“干部”这一概念过于笼统。以往我们所说的“干部”，有的是指国家机关干部，有的是指企事业单位管理人员，有的则是工程师、医生、教师等专业技术人员，对相当一部分人来说，“干部”是一种社会身份和政治待遇的重要标志。在推行公务员制度后，这种单一的管理模式有所改变，但究竟哪些人能称之为“干部”，仍缺乏权威的判断。为准确界定研究对象，本报告提及的“干部”特指党政机关干部，亦即为一般意义上的公务员。为行文方便，下文某些地方以“公务员”取代“干部”，但两者实质相同。

2、激励。激励是指通过某种手段来激发和调动积极性、创造性，并使之长久的行为方式。按公共管理学原理，激励给予的报偿可分为外附报偿和内生报偿两种，外附报偿是通过生理、安全、社会需求来满足，一般体现在薪金、津贴、保障制度方面；内生报偿是通过尊重和自我实现来满足，一般体现在责任感、自尊感、成就感方面。

3、职务。《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）明确规定，国家机关根据职位分类，设置公务员的职务和等级序列，公务员职务分为领导职务和非领导职务。鉴于从民主革命时期到现在，我党在干部管理工作中一直沿用了“职务”这一概念，对其所涵内容的理解基本没有分歧，即我们通常所说的区长、局长、科长、主任科员、办事员等，因此对该概念不作详述。

4、职级。在现有的正式文件和相关资料中，对“职级”一词没有确切的解释，常见的有“副局职级、正科职级、职级工资、职级待遇”等条目。与前述几个理解比较一致的概念相比，课题组人员对“职级”的看法各持一辞，有的认为“职级”是一种待遇，有的把它等同于非领导职务。经过认真讨论，课题组最终采纳了《国家公务员法》起草小组成员、国家行政学院宋世明博士的提法，即本文研究的职级是指干部一定职务层次所对应的级别。因此，“职级”既不是简单的待遇，也不是非领导职务，其实质是干部责任、能力、资历和业绩的综合体现。

值得一提的是，研究本课题过程中，我们也注意到，正是基于对“职级”概念的不同理解，自党的十六大提出“完善干部职务和职级相结合的制度”以来，不少地方陆续出台了有关干部“职级”方面的激励政策。如华东某省出台文件规定：建立县级党政正职职务与职级相结合的激励机制，对同一地方、同一岗位上工作5年以上的县委书记，或担任县长、县委书记合计8年以上的领导干部，经省委组织部考核，确属德才兼备、实绩突出、群众公认的，可明确为副厅（局）级干部。中南某省为消除地方“政绩工程”，以延长干部任期方式，出台了“职级”激励办法：对埋头苦干、做出贡献，在一个县（市）担任党政正职8年以上的，经考察可明确为副市（厅）级干部，并继续留在现职岗位3年以上；对在一个县（市）担任党政正职5年以上，本人表现特别优秀、政绩特别突出、县域综合经济实力显著增强的，经考察也可明确为副市（厅）级干部，并继续任现职岗位。江苏某市也于*年10月出台类似规定：对有突出贡献的干部，采取“提拔不挪位”的办法，提高其职级待遇。对此，课题组认为，这种做法虽然在一定程度、一定范围起到了激励干部的作用，但细究起来，其本身是非制度化的，弊大于利，会引发很多新问题：

其一，纵向来看，按以上“职务与职级相结合”的做法，县委书记、县长被“激励”了，副书记、副县长怎么办。县一级推行了，乡镇一级怎么办。地方党委、政府领导干部惠及了，省、市、县工作部门的干部又如何被激励。研究干部的激励问题，绝不能把激励放在某一特定层次的人员上，否则会造成不同职级、机构间干部心态的不平衡，以至影响工作的正常开展；

其二，横向而言，此省实行了，彼省怎么办。这个市、县实行了，那个市、县又怎么办。缺乏宏观指导的干部“职级”政策，其结果会造成不同省、市、县之间对干部“职级”待遇的攀比，并在一定程度上形成“干部资源”的不平等竞争。此外，如果这个县的县委书记、县长被明确为副厅级待遇，同时还担任县委书记、县长，那么他的级别就高出其他县的县领导，这势必造成各县之间的制度化不平等，在级别决定公共资源配置的中国，这样的不平等局面显然不符合现行宪法和组织法的精神。

其三，在中央未出台统一规定以前，各地在执行干部“职级”政策方面的“各显神通”，会留下较大的后遗症，这种“本位制度”将来如何与全国性政策对接是一个大问题。这个问题解决不好，势必影响干部政策的严肃性。

有鉴于此，课题组认为，干部的职务和职级问题，是一个涉及全国性的干部政策问题，在中央未出台相关政策和规定之前，任何变相提高干部职级待遇的做法，都是对“职务与职级相结合激励机制”的片面理解，而这种随意提高职级待遇的做法，与《干部任用条例》的原则和精神也是相违背的。作为基层县（市、区）一级的课题组，我们未象前述地区那样从“待遇”角度来研究干部的“职级”问题，似乎有“好高鹜远”之嫌，但就本课题而言，研究全局性的“职务与职级相结合的激励机制”，比从局部的、片面地研究该问题更具有长远意义。这也是本文花许多笔墨统一对“职级”概念理解的原因所在。

二、现行的干部职务、职级制度存在的问题和不足

我国现行的干部职务、职级制度是依据国务院1993年颁布的《公务员条例》确立的。《公务员条例》规定：国家机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级（职级）序列；按是否承担领导责任，将国家公务员职务分为领导职务和非领导职务，领导职务从副科长到国务院总理，共设置１０级，非领导职务从办事员到巡视员，共设置８级；按所在职位的责任大小、工作难易程度以及公务员的工作经历和工作实绩，将国家公务员职级分为15个级别；国家公务员所担任的职务对应相应的职级。

《公务员条例》对我国干部职务、职级的界定及对其相互关系的规定，使我国干部职务和职级的管理第一次有了比较完善的、具有法规效力的制度，这在我国干部管理史上是前所未有的，它的颁布和实施，对深化与市场经济体制相适应的干部人事制度改革，尤其是突破计划经济体制下长期形成的单一的、政企不分、政事不分的僵化干部管理模式，起到了十分重要的作用。但是，《公务员条例》也是一定历史条件的产物，经过11年的改革和发展，我国干部工作的理念、方式和工作重点已经发生很大的变化，干部的年龄结构、知识结构得到优化，能力素质和文化层次有显著提高；同时，随着经济、社会生活的“四个多样化”，干部本人对自身行为、自身价值的追求也越来越高。这些新情况和新变化，对干部职务和职级的管理工作提出了新要求，需要对职务、职级制度进行必要的充实和调整。此外，这些年在理解和执行《公务员条例》的实践中，也有一些偏差和失当，需要对《公务员条例》进行进一步学习理解和明确。总体上看，目前我国干部职务、职级制度主要存在以下四方面的缺陷和不足：

1、现行职务分类没有体现专业化特点，导致公务员职业发展渠道单一

如前文所述，现行的国家公务员职务是以是否承担领导职责来划分的。它沿袭了传统干部管理框架的分类方法，过份简单化地将公务员分为领导职务和非领导职务两大类，忽视了公共管理部门中行政管理的复杂性，以及不同领域、不同行业的专业特点和职位要求。这种职务分类，一方面难以适应现代社会政治、经济发展的需要；另一方面，由于取消了专业技术职务设置，使一大批具有专业技术知识、且相应岗位又需要专业技术水平的公务员，绝大部分担任了非领导职务，而非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到社会的客观评价，于是就产生了这么一种现象：不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤。但公务员晋升领导职务需求的无限性与国家机关领导职位的有限性，可能是永远也解决不了的一对矛盾。这种职务分类的结构性缺陷，导致了公务员职业发展渠道单一，不利于各类公务员的成长，特别是不利于稳定与吸引高级专门技术人才。

2、职级制度过度依存于职务制度，造成两者间在干部激励作用发挥中的不平衡

《公务员条例》规定，确定公务员职级必须参照相应的职务。如科级副职、乡级副职、副主任科员对应的级别为九至十三级，处级正职、县级正职、调研员对应的级别为七至十级，司级正职、厅级正职、巡视员对应的级别为五至七级。研究它们之间的对应关系可以发现，尽管它坚持了“一职数级、上下交叉、高职务设少级别、低职务设多级别”这一符合我国公务员实际状况（即基层公务员多、职务晋升机会少而只能靠职级来拓宽发展空间）的职级设置原则，但实际上，每个职务所对应的职级仍有限，处级以下公务员职务基本上只对应4—5个职级级差。这种过于强调职级与职务的对应关系，使职级成了职务的“附庸”，不具有相对的独立性，难以发挥其独立的、特殊的激励作用，使职级成为隐藏在职务后面的不为大多数干部了解和关心的、可有可无的东西，成为职务的一种注释。相当数量的干部认为，职务特别是领导职务比职级更能为自己带来实际利益、职业声望、成就感和升迁上的心理预期。这种现状的存在，加剧了干部对职务尤其是领导职务的追求，也容易导致“权力寻租”的产生。

3、职务、职级制度纵向拓展度不够，使得公务员职业发展空间狭小

对于每一个公务员来说，职务、职级首先要受到所在单位行政级格的限制，如在基层乡镇，一名公务员的最高职务不过是正科级，其职级也不可能突破九级。而对于占全国公务员总数58%的县乡两级公务员来说，由于受此限制，职务、职级设置能提供给他们的晋升台阶实在太少，能提供的职业发展空间实在太小。如果一个大学毕业生到乡镇或县级机关部门工作，那么在几十年的职业生涯中，一般只有副科和正科两个晋升台阶，而更多的人可能一辈子也就停留在科员职务层次上。由此导致了在基层，不少临近退休的干部，由于晋升无望，事业心和工作热情骤然下降。反过来，由于上述机构级格的限定，各部门千方百计地升规格，增机构，加职数，以至于内设机构膨胀，队伍结构失调，最终降低了国家机关的效能。

4、与职务和职级制度紧密挂钩的现行工资制度档次繁琐，级差过小，对公务员的激励作用不够明显

工资与职务、职级是紧密挂钩的，是职务、职级对公务员激励的重要体现。我国目前实行的是职级工资制，其主体是职务工资和级别工资，此外还有工龄工资和基础工资。现行工资制度的弊端之一就是过于繁琐，被通俗地概括为“外行看不懂，内行记不住，本人说不清”，难以直观地反映职务、职级的激励作用。另外从全国范围来说，公务员的工资级差偏低，很难体现对责任风险、职务贡献的补偿意义。我国的工资级差主要有四个方面：一是级别工资的级差，按*年10月的标准计算（下同），最高为1166元，最低为115元，最高最低差距10倍，平均每级级差在50元左右；二是职务工资的级差，同一档次的不同职务工资差最多不超过250元，一般在70—80元左右；三是同一职务工资档次的级差，最高总理级每个档次之间的差额是120元，最低办事员级每档工资的差额是13元，平均在30—40元之间；四是工龄工资的级差，工龄每增加一年，工资增加1元。上述四种级差综合，剔除职务工资档次的交叉因素，每个职务的工资级差100元以内。如果与平均工资水平比较，级差水平是平均工资水平的20—30%，与西方成熟的公务员制度国家工资级差是平均工资水平的倍数比较，明显偏低。而且，我国公务员通过职务档次工资和级别工资的提升获得工资增长激励机制也存在时间长、标准低的问题，提升一档职务工资和一个级别工资收入分别只增加约50—60元。按现行的物价水平，对于提高公务员的生活水平没有明显的意义，更不用说发挥激励作用了。

三、完善干部职务与职级相结合激励机制的总体思路和基本原则

通过对当前干部职务、职级状况的考察以及存在问题的分析，我们认为，研究干部职务与职级相结合的激励机制，既要从职务层面来考虑，又要从职级角度来破解，同时改革与职务、职级紧密联系的薪酬制度，使之更能体现对干部的激励作用。对此，我们的总体思路是：构建干部职务晋升与职级晋升的“双梯制”，两个楼梯上楼，拓宽干部的职业发展空间。具体来说，就是要对现行的干部职务和职级功能进行重新定位，改变单一的职务本位制度，实现职务和职级的适度分离，使职务主要体现干部工作中的责、权、利，具有特殊性、变动性和横向的可调整性；使职级体现干部的年功、资历和业绩，具有普遍性、稳定性和单向递进性；以此推动干部职务与职级相结合激励机制的建立和健全，让每个干部都能各显其能，各得其所，各享其禄，各安其位。在确立该制度时，应把握以下五个原则：

1、法定原则。完善干部职务与职级相结合的激励制度，应该是制度化、法制化的，既要坚持“党管干部”，又要强调“法管干部”，要及时把党的意图通过国家法律的形式确定下来。为此，要对《公务员条例》修改完善，尽快出台《国家公务员法》，以法条形式明确界定国家公务员的职务序列和等级设置，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为各级党政机关依法管人、依法行政的重要依据。

第一，这种制度设计，必须以精简机构为先导。要按照“精简、统一、效能”的要求，大力实施机构改革，编制科学、合理的国家机关“三定方案”。同时，按照党的十六届四中全会提出的“减少领导职数”的要求，下大力气消化一批担任领导职务的干部，对他们可采用适当提高职级的办法，正常退出领导职位。

第二，这种制度设计，必须以强化干部考核为关键。要建立以工作实绩为主要内容的考核指标体系。按照职位说明书确定的职位职责和年度工作目标，合理设立每个干部的考核指标，并制定相应的量化标准，实行绩效评估。评估结果与干部的奖惩直接挂钩，加大干部的“下”、“出”力度。

第三，这种制度设计，必须建立与经济和社会发展水平相一致的干部薪酬标准。干部激励机制与干部薪酬的增加是两个概念，讲干部激励机制不是单纯性地增加工资，干部薪酬的多少，应与经济和社会发展水平相吻合，否则会造成社会分配的不均，引发社会新的矛盾。因此，要建立干部薪酬标准评估和确定机制，并赋予具有独立财政的地方政府制定地方津贴的权力，这样既可以维持薪酬制度的统一性，又可以保持津贴的适度灵活性，充分发挥其调节作用，有效地解决生活水平成本差异和维持干部生活素质的问题。