《人大代表履行职务研讨》

人大代表履行职务研讨

近年来，各级人大代表根据宪法和法律赋予的职责，认真执行代表职务，在政治、经济、文化和社会生活各个领域发挥着越来越重大的作用。

然而，部分人大代表在其任期内未能认真履行代表职务，有的不认真参加人大会议和代表活动，有的不积极提出批评、意见和建议，成为典型的“挂名代表”，影响了本级人大职能的正常发挥，影响了人大代表在广大人民群众中的公信度。

部分代表未能认真履行代表职务的五种表现

表现之一。有的代表履职热情不高，经常缺席一年一度的人代会。在一些地方出现了人代会缺席人数逐步上升趋势。少数地方缺席率超过10%、20%，甚至更高。近年来，有关人大代表因两次无故不出席人大会议而被依法终止代表资格的报道经常出现在各级媒体上，引起社会的广泛关注。还有，部分参加会议的代表迟到、早退或中途离开的现象也时有发生，影响了代表职务的充分行使。

表现之二。有的代表虽能参加人代会，但分组审议时却很少发言，也很少提出议案和建议。个别代表甚至在一届任期内，讨论一言不发，议案建议一件未提。按照代表法的规定，人大代表应当积极履行职务，反映人民群众的意见和要求。但是，有些人大代表参加人代会时缄口不语。有的代表在会议期间精力不集中。这与其所担负的职务和所处的法律地位不相称。

表现之三。不少代表在提建议、批评和意见时，提“建议”、“意见”的多，提“批评”的少。据《人民日报》报道，福建省第九届人民代表大会召开五次会议，代表共提出2247件建议、批评和意见，其中真正称得上代表“批评”的只有一件。类似现象在其他地方也程度不同地存在着。

表现之四。有的代表在闭会期间未能认真地履行代表职务、发挥代表作用。有的代表在闭会期间不参加或很少参加代表小组活动，不联系或很少联系选民和群众，甚至建议、批评和意见不提一条。另外，由于我国实行的是代表兼职制度，相当一部分代表在各行各业担负着一定的工作职务，当代表活动与本职工作发生矛盾时，有的代表往往重本职工作，轻代表工作，使得代表活动难以保证。

表现之五。在代表履行职务中，领导干部代表与非领导代表存在明显的不平衡性。有的领导干部代表的代表意识不如其他代表，有的觉得自己当代表是工作需要，有时能不参加代表活动就不参加，能不发言就不发言，只在每年一次的人代会上亮个相，在一定程度上影响了人大工作的整体合力，甚至影响了非领导代表履职的积极性。部分人大代表未能认真履行代表职务，不仅损害了选民的利益，辜负了他们的重托和信任，更为严重的是影响了人民代表大会制度的权威和人民群众当家作主权利的行使。每位人大代表都代表着所在选区或选举单位的民意，如果部分代表不认真履行代表职务，所在选区选民和选举单位对“一府两院”的建议也会随之而“缺”，导致一些阶层、群体的利益和要求无法反映，审议意见不全面、不充分，特别是对于某些专业性、技术性较强的议题，若具有专业优势的代表缺席会议将难以达到集思广益、集中民意、兼顾各方利益的目的。另外，人民群众对人大代表寄予厚望，过多的人大代表不认真履行职务，将影响国家权力机关的公信力，人大及其常委会的形象也会因此而受损。

部分代表未能认真履行代表职务的原因

部分人大代表未能认真履行代表职务，未能充分发挥代表作用，是多方面原因造成的。

原因之一。主要表现在思想认识上存在误区。个别代表，特别是工商和私营企业的厂长、经理代表，错误地认为人大代表是一种名誉职务，是因为自己本职工作出色而给予的回报，意识不到或者没有完全意识到这是人民对他的信任，具体表现在代表意识不强，没有把当人大代表当成是一种使命和责任。个别地方甚至发生过身为人大代表的厂长派秘书参加代表活动的事情，发人深省。

另外，由于代表行为的非约束性，难以形成参加活动的驱动力，加之代表履行职务没有量化标准，称职与不称职很难界定。《代表法》对人大代表参加人代会作出了比较严格的规定，凡“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，将终止其代表资格。而对代表参加闭会期间活动的不作为行为，没有提出相应的制约规定。这使部分代表意识不强的代表，缺少参加活动的驱动力，常因各种原因和借口而缺席。另一方面，因为人大代表与选民、原选举单位没有形成紧密的委托关系和联系渠道，选民、原选举单位对其当选代表后履职情况不了解，对自己选出的代表履职行为缺乏有效的监督，也在一定程度导致了代表缺乏责任感、危机感，失去了积极参加活动、认真履行职务的外部驱动力。

原因之二：法律规定过于原则，缺乏对代表行为的有效监督。在对代表的监督方面，尽管《代表法》和《选举法》对监督代表工作都作了规定。如《选举法》第四十三条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”《代表法》第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”但在具体监督实践中，仍然存在不少问题：一是对监督代表的认识不到位。有的地方人大偏重监督“一府两院”，而对代表的监督却往往被忽视。即使代表不积极行使自己的职权，不履行代表义务，只要不触犯法律，都能维持到任期届满，形成事实上的“代表终届制”。在这种人大代表终届制度下，存在着许多弊端，如届中镇、街和企业主要负责人的调整交流，个别代表长期外出务工等，这些代表因工作岗位和生活地点的变化，已脱离了原选区和选民，不能深入了解民情，不便参加代表活动。同时，由于受名额限制，一些新任的镇、街和企业主要负责人又无法补选为代表，无法开展代表工作，影响人大代表职务的充分行使。二是监督代表缺少必要的形式和手段。现行法律只规定了选民或选举单位有权罢免自己选出的代表，除此之外，对于选民和选举单位如何对代表的行为进行具体的监督和评判等，法律没有作出明确、可操作、有约束力的规定，使人感到“无法可依”。特别是对直接选举产生的代表的罢免，规定过于原则、笼统，法定程序不够明确，又没有相应的措施加以衔接，平时如要专门召集某选区全体选民罢免某个代表，工作难度较大。因此，选民对人大代表的监督罢免权实际上难以实现。从当前各地对人大代表进行监督的做法看，普遍采用的监督形式，是组织代表定期向选民述职，接受选民评议。但在具体实践中，要求所有代表都向选民述职很难做到，要求代表向所有选民述职更难做到。实际工作中，进行述职的只有部分代表，听取述职的往往也只有部分选民，且多数选民对代表并不很熟悉，对其履行职务情况的了解仅限于代表的自我汇报。个别代表在评议大会上只谈成绩，不谈缺点。由此看来，仅靠述职评议也难以达到对代表履行职务进行有效监督的目的。原因之三：有些代表也有积极履行代表职务的愿望，但由于自身素质和能力方面的原因，难以行使好代表职权。造成代表素质相对较差、难以履行代表职权的原因，主要有两方面：一是由于当前代表选举制度不够完善，导致一些代表综合素质不高。部分选举单位在组织提名人大代表候选人时，忽视了对候选人的代表意识、工作责任心和履职能力的考察，一些老好人往往成为理想的候选人。在当选的代表中，有的是因在本行业做出了成绩而被推选的，有的是因担任某一职务而被推选的，有的是按代表结构而被推选的。在投票选举中，部分选民投票不慎重、不热情，随意投票，从而使一些对代表职务不了解、不热心，甚至根本胜任不了代表职务的人被选为人大代表。二是“后天”培训问题未解决。作为代表自身，未能根据形势的发展变化，及时学习政治理论、法律法规和科技知识。作为人大常委会，虽然为代表的学习培训创造了一定条件，但由于时间、经费等客观条件所限，培训效果往往难以保证，对代表的素质提高帮助不大。

原因之四。在代表履职环境方面，近年来，人大代表因依法履行职务而遭打击报复的事情屡有发生。某地一名人大代表因在一次座谈会上提出了取消不合理收费、改善投资环境的建议，结果，其所在地的地税局便以违反国家税收征管法为由，向其所在企业下达了“责令限期整改通知书”和“税务行政处罚事项通知书”。还有一位人大代表因举报城管部门乱收费，被数名城管人员强行拦车殴打。类似事件尽管是个别现象，但也从一个侧面反映出，在一些人的头脑中，法制观念和人大意识还相当淡薄。他们不知道有代表法，不知道人大代表履行职务的行为受法律保护。这些人把代表履行职务看作是代表的个人行为，一旦被触及痛处，就设法报复。最近，某市人大常委会曾以“我当代表”为题对部分市人大代表履职情况进行了一次无记名问卷调查。结果发现，有7%的代表程度不同地受到过恐吓和报复。这说明，人大代表依法履行职务的外部环境还不够宽松，由此造成一部分代表在履职中存在一定的后顾之忧。

四是要加大监督力度。要进一步发挥好代表作用，必须建立起完善的代表行为监督制约机制。从监督的内容来看，主要应包括：代表参加活动情况，学习情况，联系选民情况，提出议案、建议、批评和意见情况等。要加强对代表的有效监督，必须进一步完善有关监督代表的法律法规，在有关法律中进一步明确关于监督代表的具体规定。建议在有关法律法规中增加监督代表的相关内容，明确对代表的监督权限、责任和组织领导。在地方组织法规定的县级以上地方各级人大及其常委会的职权中，也应包括对自己选举的上级代表的监督，以保证选民或选举单位监督权的实施。与此同时，还要详细规定监督代表的形式、手段和程序等，从根本上解决由谁监督、怎样监督的问题。在进一步完善有关法律之前，地方各级人大及其常委会应结合近年来工作的实践和经验，在不违反宪法和法律基本精神的前提下，大胆探索和实践监督代表的有效形式和手段，明确一些可操作的监督方式，为立法和强化代表监督积累经验。

五是要提高代表素质。在组织换届选举工作中，既要考虑代表结构，以体现广泛性、代表性，保证各方面都有一定数量的代表进入权力机关，又要以素质为先决条件，而不过分考虑代表结构。各级人大常委会还要加强对代表的组织管理和培训工作，通过培训，增强他们的代表意识和法律意识。对代表的培训，不仅一届培训一次，而且要利用各种机会加强对代表的学习培训，使代表学习经常化、制度化，不断提高他们依法履职的能力。

六是要改善履职环境。特别是在人代会闭会期间，更要为代表提供相应的履职便利。作为人大代表工作机构，要成为代表的“娘家”，不仅要指导代表执行职务，更要搞好服务，做代表的知心人，如开通“代表热线”等，对代表提出的建议及时办理，对代表反映的困难要热心帮助解决，以激发代表执行职务的热情。还有，对无固定收入的代表执行代表职务，应根据实际情况由本级财政给予适当补贴，并承担一定的交通费用，以解决他们在履行代表职务过程中所必需的经费。代表所在单位也要积极支持人大代表参加各种会议和活动，在时间上给予充分保证。此外，还要切实依法保障代表的人身自由等各项权利不受侵害，以维护宪法和法律的尊严。同时，司法机关要增强依法保护人大代表权利的意识。执法人员应熟知人大代表司法保障制度，自觉维护人大代表的法律地位和国家权力机关的权威。要加大对人大代表受打击报复案件的惩处力度，真正起到震慑作用，使人大代表的权益得到切实维护。