《试论物权法律制度与现代林业建设》

试论物权法律制度与现代林业建设

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的颁布实施，是我国“依法治国，建设社会主义法治国家”伟大历程的里程碑。《物权法》贯彻以人为本、权利主体的思想，对于完善社会主义基本经济制度，推进社会主义市场经济体制建设，保护民生等领域都将会产生极大的作用。在推进现代林业建设的进程中，《物权法》的公布实施，有利于进一步巩固推动林业产权制度改革，完善林业市场机制，维护广大山区农民和林区群众的根本利益，同时也要求加快林业物权制度建设，调整相关政策体系和提高林业依法行政水平。机遇与挑战并存，需要我们予以高度重视。

一、《物权法》的公布实施，为促进和深化林业产权制度改革提供了法律保障

《物权法》是规范财产关系的民事基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系，包括明确国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护。《物权法》的公布实施，为林业产权制度改革向纵深推进指明了发展方向，奠定了法理基础，提供了法律支持。

（一）明晰林业产权，实现定分止争

《物权法》的基本目的和功能之一，是定分止争，明晰产权归属，杜绝各种纠纷争执。先秦法家曾经揭示阐述过这一深刻道理。管子说过：“律者，所以定分止争也”（《管子•七臣七主》）。慎子提到著名的兔子理论：“一兔走街，百人追之，分未定也；积兔满市，过而不顾，非不欲兔，分定不可争也”（《吕氏春秋•慎势》）。商鞅进一步地阐述：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以为百也，由名分之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。故名分未定，尧、舜、禹、汤且皆如骛焉而逐之；名分已定，贪盗不取”（《商君书•定分》）。当兔子所有权这一物权不明确时，按照先占主义原则，谁实际占有该物，就获得了兔子所有权。因此，要避免出现众人争夺物权的不稳定状况，首先要做的就是明确物权。这个确定物权的行为就是“定分”。需要指出的是，社会经济发展到今天，物权日益发达，不仅所有权需要“定分”，用益物权也需要“定分”。

集体林权制度主体改革就是“定分”，具体来说是将林地所有权与使用权分离，在坚持集体林地所有权性质不变的前提下，将林地使用权承包到户，同时由政府登记并颁发权属证书，从法律上予以确认和保护。在通过“定分”、明晰权属关系后，农户成为了权利主体和经营主体，享有占有、使用、收益和一定程度的处分等权能，自主安排生产经营活动。实践表明，集体林权制度改革实现了“山定主、树定根、人定心”，定分止争的功能得到充分发挥，化解了大量林区纠纷矛盾。据统计，福建省2003年以来，共调处各类涉林纠纷22333起，面积193.1万亩，有力地促进了社会稳定。邵武市家塘镇铁罗村，通过林改，从有名的“上访村”变为“稳定村”。江西省通过林改解决了90%多的山林纠纷。《物权法》的公布实施，将会更加有力地巩固和发展集体林权制度改革“定分止争”成果。

（二）理顺生产关系，实现物尽其用

物权界限清楚并受到切实的法律保护，物权具有通畅便捷的交易机制，是促进权利人利用其财产，充分发挥物的效用的前提。《物权法》发挥“物尽其用”的功能，关键在于设计好用益物权制度和担保物权制度。物权权利人通过担保物权制度，拓宽融资渠道，分散经营风险，增强物权交易功能，实现物尽所用。所有权人通过用益物权制度，将自己的财产和土地交给最能发挥物的效用的“他人”利用，实现“物尽其用”，这对实行土地公有制的我国具有重要意义。集体林原来的生产经营模式僵硬低效，生产关系不顺导致了植树造林难、护林防火难、科技推广难、产业发展难、农民增收难等问题，最终造成集体林地生产力低下。目前全国25亿亩集体林地平均每亩森林蓄积量仅为3.3立方米，既低于全国平均水平，更低于世界水平。集体林经营管理模式改革是大势所趋，是农村林业发展的必由之路。集体林权制度改革就是实现《物权法》用益物权和担保物权制度的生动的实践。

集体林权制度改革创设了林地承包经营权，《物权法》明确林地承包经营权是一种用益物权。这一用益物权交给农户，激发了农民的生产积极性，极大地发挥了农村土地的效用。2005年以来，福建省植树造林总面积连续3年每年超过200万亩，比改革前翻了一番。江西省林改两年多来，每年人工造林面积是近10年最多的。山区农民成为山林的经营主体，舍得投入、精心经营，“把山当田耕，把树当菜种”，大幅度地提高了林地生产力和单位面积产出率，收入也不断增长。2006年永安市农民人均林业收入2513元，占农民人均收入的51.2%，比改革前增长3.4倍，有的农户收入可达万元。2005年江西省农民林业现金收入比2004年增长40%以上。

（三）明确私有物权地位，平等保护公私财产权利

《物权法》强调对公共财产权利和私人财产权利在法律上给予平等保护，明确规定国家、集体、私人和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这在社会主义国家立法中是重大的理论突破和制度创新，具有划时代的意义。

《物权法》这一立法价值取向有效化解了困扰非公有制林业主体发展的难题。一方面，集体林权制度改革成果得到巩固，广大山区农民享有的承包经营权得到物权保护，在土地调整、征地、拆迁等过程中农民合法权益受到国家法律保护；另一方面，为社会民间资本进入林业领域奠定了基本法律制度基础。江西省非公制造林比重从2004年的不足30%上升到2005年的64.7%，社会投资造林资金达到4.26亿元，全省社会投入造林资金2006年达5.47亿元。福建省南平市2006年个体私营造林面积占全市造林面积的75.5%；莆田市个体私营造林3.3万公顷以上的大户达45家。

（四）理顺公共资产支配秩序，遏制公有资产流失

《物权法》在国家基本经济制度和公共资产支配秩序这个极为重大的制度建设方面，表现出极大的理论创新勇气。无庸置疑，公有制不能仅仅停留在抽象的政治诉求上，更重要的是体现在法律实现上。《物权法》通过具体的民事规范加强了公有制的法律实现形式，利用《物权法》“特定主体、特定客体、特定权利义务和法律责任”这个基本法律规则，将公共财产的占有、使用、收益以及处分等支配关系在法律上规定清楚，并从权利的享有与义务责任承担相结合的角度，建立公共资产保护和利用的法律制度。

我国林地分为国家所有和集体所有两种类型。集体林权制度改革坚持了社会主义基本经济制度，坚持林地集体所有权不变。《物权法》明确规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。《物权法》同时规定，涉及土地承包、调整、补偿资金以及集体企业处置等重大事项，应当依照法定程序由本集体成员决定。从各地实践来看，集体林权制度改革依照农村土地承包法、村民委员会组织法等法律严格推进，林地承包方案等重要事项由集体成员决定。《物权法》通过相关物权制度，对包括林地在内的集体所有资产支配管理加以规范，为集体林权制度改革指明了方向，提供了法律保障。有利于林业各项改革在公共资产领域建立起“权利、义务与责任”清晰的具体制度，为有效地防止公有资产流失奠定了重要的制度基础。

二、《物权法》的公布实施，为推进林业市场机制建设和林业产业发展开创了有利局面

现代林业建设需要规范、高效、通畅、便捷的现代市场机制。经过多年的努力，我国林业市场机制建设取得了较大的成绩，但是与社会主义市场经济发展的需要仍然有较大差距。市场交易是优化配置生产要素的基础条件，借助现代市场机制，才能使各种生产要素向林业积聚，促进林业生产力发展。《物权法》的制定和实施，对构建现代林业市场机制具有重大而深远的意义。

在现代市场经济条件下，建立符合林业发展要求的市场机制，一是要维护市场主体的平等地位，二是要充分利用好土地和资金两类财产的使用关系。就土地使用关系而言，通过承包流转使林地所有权与林地使用权分离，由最能发挥其价值的人来使用和经营林地。《物权法》通过设定用益物权制度实现这种利用关系。就资金使用关系而言，《物权法》设定的担保物权制度可以极大地提高资金使用效益。建立林业市场机制，这类财产利用关系犹如鸟之两翼，车之两轮，相互促进，相辅相成。林业发展领域如果不能建立起相应的用益物权制度和担保物权制度，现代林业市场机制也就无从谈起。

（一）保护主体平等地位，促进市场公平竞争和共同发展

《物权法》不仅厘清了国有财产、集体财产和私人财产的界限，并从制度上明确保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。马克思说过：“商品是天生的平等派，它要求买者与卖者之间必须遵守交换的等价法则。”因此，失掉了平等，就失掉了市场经济；失掉了公平竞争，就失掉了共同发展。现代林业建设应该对所有的市场主体，包括国有、集体和私有主体，都一视同仁，使其具有平等地位。这需要各级政府和林业主管部门根据物权法律制度的要求提高驾驭市场的能力，进一步统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。

（二）完善用益物权制度，夯实林业市场机制构建的基础

《物权法》明确了农村土地承包经营权性质是用益物权，并建立起相关的用益物权制度，给予了物权的保障，作为“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”，这为建立农村林地用益物权制度奠定了基本框架。

同时，《物权法》明确规定，国家所有的农用地实行承包经营的参照用益物权的有关规定，国有林地承包经营权也属于用益物权，也应当实现“物尽其用”的目标。

在土地社会主义公有制性质不改变的前提下，《物权法》对农村集体林地和国有林地用益物权制度的创设，为林业市场机制建设奠定了坚实的基础。用益物权制度是建设有中国特色的市场经济制度的内在要求，也是建设市场经济制度的基本条件。市场交易的前提是拥有可依法交易的财产权。这不仅要求在法律上明确物的总括利益的归属，即明确物在法律上的所有权人，还要明确物的使用价值利益的归属，即明确物的用益物权人。林地是最基本的林业生产要素之一，但由于法律禁止土地买卖，土地所有权不具有可转让性，要通过市场机制来有效配置资源，创立林业用益物权制度，对建立市场经济运行机制具有根本性的意义。

（三）健全担保物权制度，盘活森林资源资产

担保物权在于适应市场经济的要求担保债权，融通资金。《物权法》在担保物权制度上取得了突破，设立了抵押、质押、留置、权利抵押等诸多制度，并扩大了抵押担保物的范围。根据《物权法》规定，几乎所有可交易的财产均可以作为抵押物。《物权法》完善了抵押担保机制，改变了林权抵押贷款的不利局面，为盘活森林资源资产，拓宽融资渠道，将林权制度改革向纵深推进，提供了相应的法律保障。

社会主义市场经济建设有一个历史发展的过程。改革开放初期，由于当时社会历史条件还不成熟，国家对于林地使用权抵押比较谨慎。按照担保法规定，可以抵押的仅限于荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权，即“四荒地”使用权。同时，担保法规定，“依法可以抵押的其他财产”才可以抵押，也就是说抵押物的范围只限于法律规定可以抵押的财产，这就把“四荒地”以外的林地使用权，排除在可以抵押的财产范围之外。

此外，最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》中规定：当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效。此条规定的农作物包括森林林木，土地使用权也包括林地使用权。按照此规定，林地使用权抵押得不到司法保护，意味着一旦债务不清偿，债权人不能通过司法救济来行使抵押权，无法处置抵押物，要求债务清偿。其结果，必然导致森林资产难以作为财产抵押来融资。

（5）抓紧推进相关配套立法工作。《物权法》的出台实施，需要一系列的下位法丰富和支持。目前，林业物权制度体系中还有不少需要予以补充和完善的地方，要抓紧审查林业法律、行政法规和部门规章，各级林业主管部门要尽快完成相关配套立法工作计划，抓紧开展行政法规、规章和规范性文件的清理工作，对有关物权的规定，都要依照《物权法》进行修改或者废止，并将清理结果向全社会公开；对林权流转抵押、森林资源资产评估、国有林经营管理、公益林管理补偿等方面也还存在立法空白，需要加快研究步伐。

（6）加强林业物权制度理论研究和调整相关政策。贯彻《物权法》，建立现代林业物权制度，是一项重要而紧迫的任务，也是长期的任务。我国林业管理涵盖了森林资源（含野生动植物资源）、沙地资源、湿地资源等诸多类型，物权客体对象情况复杂多样，兼具经济效益、社会效益和生态效益等多种价值。《物权法》关于林业物权的规定，主要在于物权的经济效益，至于社会效益和生态效益则留下了巨大的立法空间。要建立完善我国林业物权制度，建立经济利用和生态维持的平衡机制，就应该一方面抓紧研究森林资源、湿地资源、沙地（荒漠化、石漠化）资源物权制度的建设，按照物权法定原则，将狩猎权、驯养繁殖权纳入《物权法》范畴；另一方面也要抓紧推进林业物权社会效益和生态效益方面的理论研究，尤其是在林业物权社会化的义务内容。

根据《物权法》的规定，在充分研究的基础上，对采伐限额政策、公益林管理政策、生态补偿政策等现行林业政策重新审视，与《物权法》违背的要根据法律规定和实践需要进行调整完善。