《林业局党组扩大会讲话》

林业局党组扩大会讲话

同志们：

过去的两天半，我们认真听取了31个调研组的汇报。总的看，中央林业决定和全国林业工作会议精神正在变成各地的实际行动，以生态建设为主的林业发展战略正在得到全面贯彻落实，林业事业正在焕发出新的生机与活力，呈现出全国动员、盛世兴林、加快发展的喜人局面。调研组的同志们不辱使命，求真务实，深入基层一线，倾听群众呼声，广纳各方意见，总结了成绩，查找了问题，研讨了对策，调研活动取得了圆满成功。31份调研报告，散发着泥土的芳香，反映着生动的实践，凝结着群众的智慧，充满着理性的思考，是当前林业建设火热实践的集中体现，是今后林业发展重要的决策依据，是林业工作的一笔宝贵财富。

召开这次会议，就是要充分运用这些调研成果，及时破解当前林业工作中出现的问题，不断清除林业在加快发展道路上遇到的羁绊，努力把我国林业从建设高峰期推向快速健康协调持续发展的新阶段。同时，也为年底的全国林业厅局长会议做准备。下面，根据局党组研究的意见，我讲三个问题。

一、认清形势，振奋精神，进一步坚定加快林业发展的信心

从调研情况看，中央林业决定的颁布和全国林业工作会议的召开，极大地提高了全社会对林业的认识，增强了林业建设活力，拓展了林业发展空间。一年来，各地紧紧把握机遇，狠抓落实，大胆实践，我国林业呈现出蓬勃发展的良好态势，进入了历史上最好的时期之一。主要体现在以下五个方面。

一是中央林业决定深入人心，加快林业发展已成为社会共识。《决定》颁布和全国林业工作会议召开后，在全国上下引起了强烈反响。31个省（区、市）的党报都做了全面、系统的报道。各省（区、市）纷纷组织开展多种形式的活动，在全国迅速掀起了学习《决定》、发展林业的热潮，河北、湖南、四川等省开展的《决定》巡回宣讲活动收到了良好效果。通过调研，我们更加深切地感受到，《决定》充分体现了“三个代表”的重要思想，符合人民群众的根本利益，得民心、顺民意。社会各界对党中央、国务院的英明决策衷心拥护，对加快林业发展这个主题、推进林业历史性转变这个核心理解深刻，对林业“双属性”、“三地位”的判断褒扬有加，对“三生态”、“三步走”的决策耳熟能详。人们对加快林业发展的要求比以往任何时候都更为迫切，对加快林业发展的责任感比以住任何时候都更为强烈，对林业在改善生态状况、保障国土安全、促进农民增收、实现可持续发展中的重要作用寄予了厚望。加快林业发展已成为全国人民的共同愿望。

二是各地高度重视、狠抓落实，加快林业发展的势头方兴未艾。一年来，地方各级党委、政府对林业高度重视，主要领导带头学习《决定》深入调查研究林业工作，亲自审定林业文件。全国已有29个省（区、市）召开了林业会议，制发了林业文件，出台了贯彻落实《决定》的政策措施，为加快林业发展创造了更加有利的内外部条件。辽宁、黑龙江、海南、云南等省，明确提出要建设林业大省、生态强省；安徽、福建、广东、广西、陕西等省（区）出台了林业经济体制改革和支持民营林业发展的政策；北京、吉林、上海、河南、贵州等省（市）加大了林业投入；其中北京仅市级财政每年投入造林绿化的资金就达20亿元；浙江将省林业局恢复为林业厅，天津提升了市林业局的行政级别；内蒙古、湖北、重庆、青海等省（区、市）恢复和新建了乡镇林业站，并明确将其作为县级林业部门的派出机构垂直管理；山西、江西、西藏、甘肃、宁夏、新疆等省（区）认真落实林业工作责任制，并将其真正纳入干部政绩考核体系，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、林业部门全力抓、农民群众积极参与的工作格局。

三是全社会参与林业建设的热情空前高涨，加快林业发展的活力全面迸发。《决定》的颁布、全国林业工作会议的召开和各地出台的配套政策，有效地激发了林业的内在活力，各种生产要素迅速向林业聚集，呈现出千军万马齐上阵、龙腾虎跃办林业的喜人景象。在投资主体上，既有公有制企业也有私营业主，既有林农大户也有干部职工，浙江和江苏两省社会投入林业的资金分别达到78亿元和70亿元；在经营形式上，既有单独造林也有合伙造林，既有承包经营也有租赁、股份、买断等方式经营；在所有制结构上，非公有制主体投资越来越多，规模越来越大，河北造林总量中民营成分已占到90%以上；在建设布局上，各地在加强公益林建设的同时，大力发展速生丰产林、经济林、竹林等经济效益好的商品林，已成为当前林业建设的一大特色。与此同时，各级工会、妇联、青年组织以及各民主党派、部队等积极参与林业建设，成为加快林业发展的一支重要力量。

四是林业建设的速度和效益明显提升，全面加快林业发展的态势正在形成。自20*年造林面积首次迈上1亿亩台阶后，我国造林绿化连续几年保持了稳定、快速增长。今年造林任务为1.16亿亩，截至7月上旬，已完成8300多万亩，为计划的71.55%，湖南、山东、宁夏、新疆等13个省（区、市）已提前完成全年造林任务。各级林业部门按照“质为先”的要求，不断强化造林质量管理，制发了一系列保证林业建设质量的工作规范。很多地方把优化树种结构与提高合格率放到了同等重要的位置，福建营造的阔叶林和针阔混交林占造林面积的79%，浙江超过了80%，内蒙古等省区在治沙中越来越重视灌木树种，所占比重近1/3。同时，林业经济效益显著提高。2003年，全国林业产业总产值达到5860亿元，比20*年增长26.5%。林业建设每年还带动4500多万劳动力就业，仅退耕还林工程就使近1亿农民受益，林业已成为农民增收的重要渠道。

五是林业工作的具体思路不断深化，加快林业发展的总体工作部署日趋成熟。根据《决定》和全国林业工作会议精神，我们及时发展完善了“一二三四五”的总体工作部署，把已经圆满完成的《决定》起草和林业宏观战略研究两件大事，发展演变为科教兴林和依法治林。今年初，根据中央关于贯彻落实科学发展观的最新精神，进一步研究提出了加快林业发展必须正确处理的“六大关系”。这是以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观对林业工作提出的必然要求，是掌握和运用“统筹”方法解决林业问题的一次最新实践。林业总体工作部署的发展与完善，体现了与时俱进的精神，反映了林业发展的客观规律，为深入落实《决定》提供了有力指导。

总之，《决定》的颁布和全国林业工作会议的召开，开创了林业建设前所未有的大好局面，令人鼓舞，催人奋进。各级林业部门在狠抓工作落实的过程中，不仅取得了巨大成绩，而且积累了丰富经验，对今后林业发展具有重要指导意义。

一是坚持服务大局，牢牢把握战略上的主动性和策略上的有效性。林业工作只有放在经济社会发展的全局中来认识，放在全面建设小康社会的总体目标中来运作，放在一个动态发展的过程中来考察，才能为林业发展创造更为有利的条件。去年以来，我们根据中央的战略部署，及时对退耕还林进行了结构性、适应性调整。配合国家大江大河治理，加强江河流域的植被建设，为三峡水库绿化带建设落实了17亿元投资。为落实中央关于支持新疆发展的战略部署，我们及时召开了林业援疆工作会议，启动了林业援疆计划。这些积极调整、主动服务的举措，不仅为林业发展赢得了更大的回旋余地，而且为林业工作创造了更加和谐的外部氛围，增强了工作的主动性和有效性。

二是坚持抢抓机遇，破解难题，再造新优势，寻求新发展。《决定》的出台，为林业的快速发展提供了难得的历史机遇。近年来，我们提请国家确定了振兴东北林业的五条政策；与国家开发银行共同商定了今明两年80亿元的林业贷款规模；森工企业职工四项保险基本得到解决。去年非典之后，我们及时提出的建立野生动物监测预警体系的方案，以及重大外来林业有害生物灾害、重大沙尘暴灾害等四个应急预案，纳入了相应的国家总体规划。国务院办公厅还就加强湿地保护管理和森林防火工作，发出了两个专门通知，解决了一些重要问题。抢抓机遇，破解难题，是拓宽林业发展空间，再造林业发展优势的一把“金钥匙”。

三是坚持实践先行，注重调研，从基层一线寻求加快林业发展的管用之策。林业工作的实践性、群众性、社会性都很强，只有着眼于基层实践，着眼于群众创造，才能找到解决问题的有效对策。为深入探索推进区域林业协调发展的有效途径，分别确定贵州、浙江、福建为林业改革与发展试点省，分类指导，摸索经验。为突破当前改革的一些难点，开展了国有林区改革、林业产权制度改革和林业综合执法改革试点工作。为确保林业发展始终按照正确的轨道前进，坚持开展调查研究，发现新情况，解决新问题。实践先行，注重调研，既是求真务实、尊重群众首创精神的具体体现，更是对症下药、提高工作针对性和有效性的重要方法。

四是坚持以地方为主，加强服务指导，上下协力狠抓工作落实。地方政府是林业建设的主体。为此，我们特别注意发挥地方在林业建设中的主体作用，同时切实加强指导服务和执法监督。在六大工程建设中，坚持实行“四到省”的责任制度，真正把权力、责任和工作交给地方。在森林防火、资源保护等工作中，切实让地方负起责任、唱好主角。在各省（区、市）出台林业文件时，认真提出建设性意见；召开会议时，派出工作组到会鼓劲指导。这些做法，有力地促进了各级林业主管部门的职能转变，纠正了错位、弥补了缺位、控制了越位，使整个林业工作的指挥更加有效，管理更加有序。

五是坚持把增加农民收入放在重要位置，实现农民得利、国家得绿。始终把林业建设与农民切身利益紧密结合起来，林业发展才能获得不竭的动力。只能“绿山”不能“富民”，林业发展就会失去根基。增加农民收入，解决“三农”问题，既要立足于耕地，也要立足于林地，立足于整个国土资源。当前的林业建设之所以生机勃勃，就在于从中央到地方出台了一系列深受农民欢迎的政策措施。退耕还林等林业重点工程，之所以被誉为“民心工程”，就在于找到了林业建设与农民利益的最佳结合点。今年我们提出为促进农民增收办10件实事，就是要让农民在林业建设中获得更多的实惠。始终把增加农民收入放在重要位置，在利益驱动上做文章，是使林业由“输血发展”转变为“造血发展”的重要途径，是加快林业发展的必由之路。

总的来看，中央林业决定颁布和全国林业工作会议召开一年来，我国的林业发展，呈现出从中央到省区市、到市县、到乡村，层层展开、渐次推进、波浪式发展的喜人局面。我们一定要认清形势，振奋精神，进一步坚定加快林业发展的信心。

二、剖析问题，研究对策，全面推进我国林业快速健康协调持续发展

通过这次调研，我们深切地感受到，各地按照“一二三四五”和正确处理“六大关系”的总体工作部署，在贯彻落实中央林业决定中花费了很大气力，取得了很大成绩。同时，也出现了一些新的情况和问题。这些问题涉及林业的方方面面，有的是深层次矛盾的逐步显露，有的是多年未突破的老问题，有的是落实《决定》过程中出现的新情况。经过对31份调研报告的初步分析，一共收集到各类问题180多个，包括改革与政策方面的问题50多个，营造林方面的问题40多个，保护方面的问题30多个，资金管理方面的问题30多个，基础保障方面的问题20多个，产业发展方面的问题10多个。其中，以下9个方面的问题带有普遍性，需要我们下大功夫去研究解决。“成绩不说不会跑，问题不说不得了。”彻底的唯物主义者是无所畏惧的。越是在林业快速发展的大好形势下，我们越要敢于正视问题、解决问题，而绝不能“讲成绩沾沾自喜，谈问题讳疾忌医”。局党组之所以要搞这次大规模的调研活动，目的就是要及时了解林业在加快发展过程中遇到的新矛盾、新问题，并切实加以解决，推动林业更快更好地发展。应该说，这正是我们有信心、有决心的表现。

（一）林业产权落实和保障方面的问题。从调研情况看，林业产权不落实和得不到有效保障，是当前林业经营者特别是非公有制主体反映最强烈的问题，必须认真解决。

在所有权和经营权实现上，一些地方存在权属关系不明确、承包经营关系不稳定的问题，出现了“山绿了，眼红了”的现象，承包经营合同得不到有效维护，很多经营者产生了担心、疑虑心理，不敢做长远打算。在收益权保障上，一些地方在农户不知情的情况下，将其林子划入天保工程禁伐区，切断了他们的生计来源，利用贷款造林的经营者，甚至因此长期背上了债务。一些地方在没有事先与农户协商的情况下，把他们的林子划定为重点公益林，根本不给补偿或只给很少补偿。一些地方在征占用林地时，没有征求林地使用者的意见，也没有依法兑现补偿费用。同时，林业税费负担依然过重，挤占了经营者的合理收益。在处置权落实上，一是林木采伐制度改革与社会期望尚有较大差距，特别是基层对进一步放宽商品林采伐的呼声很高，绝大多数调研报告都反映了这个问题。二是由于缺乏操作规范和交易平台，林地使用权和森林、林木所有权难以合理流转，既影响了森林资产的变现，也阻碍了生产要素的有效配置。

林业产权制度改革，是理顺林业生产关系，增强林业发展活力的瓶颈所在。为了使这项工作取得实质性进展，下半年要在福建召开研讨会进行专门研究，提出改革方案和实施意见，以最终建立“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转规范顺畅，监管服务有效”的现代林业产权制度。同时，要尽快制定《森林、林木和林地使用权流转条例》、《森林采伐更新管理条例》、《促进非公有制林业发展的指导意见》等配套文件，推动问题解决。

（二）营造林及投资机制方面的问题。很多调研组都反映，近年我国造林绿化实现了历史性跨越，每年造林任务都在1亿亩以上，但质量和效益，与“质为先”的要求还有较大差距，特别是营造林及投资机制与林业历史性转变的要求还很不适应。

从造林上看。一是没有完全做到因地制宜，宜造则造、宜封则封、宜飞则飞。公益林建设，普遍忽视封山育林、飞播造林这种省钱省力、对生态保护影响小的方式；商品林建设，普遍忽视对原生植被的保护和对地力退化的关注。二是尚未制定出较为完备的适应两类林业建设要求的人工造林技术规程和验收标准，仍然沿用传统的人工造林模式，致使公益林建设未能充分体现追求生态功能最大化的价值取向，商品林建设未能完全体现追求经济效益最大化的目标。三是没有真正做到适地适树，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草相结合。普遍采用单一树种造林，忽视多树种混交；注重前期表现好的速生树种，忽视后期有潜力的乡土树种；重视种植乔木，忽视种植灌木。

从森林经营上看。第一，我国森林平均每亩蓄积量只有5.20立方米，人工林仅为2.32立方米；林分平均郁闭度为0.54，其中郁闭度0.2—0.3的占20%左右，无论是生态效益还是经济效益，都非常低。第二，因为缺乏相应的技术标准和操作规范，森林经营随意性大。要么没有森林经营，使林子处于一种纯自然的状态，“有绿色，无资源”；要么过分追求经济收益，以森林经营为名，采大留小，采好留坏，超强度间伐，造成森林质量下降，走到了森林经营目标的反面。第三，由于国家没有专项资金投入，加上间伐材指标未能有效落实，使很多经营者心有余而力不足，连起码的中幼林抚育和纯林改造都无法开展。

从投资机制上看。一是投资标准不尽合理。人工造林每亩投资一般为100多元，有的高达数百元，而封山育林每亩5年只有70元，导致各地轻封山育林而重人工造林。人工造林中，种苗费的成本比重偏低，本末倒置。二是不同的造林项目投资差异较大。这主要是由于造林资金来源渠道不同引起的，基层对此反映较大。三是资金完全按计划管理存在弊端。导致重计划争取、轻计划落实，重计划完成、轻质量管理的现象比较严重，有的地方甚至出现了重复造林。

解决这些问题，基本想法是。按照两类林业的建设目标，尽快制定、修改营造林技术规程和检查验收标准；逐步推进造林投资从计划管理到绩效管理的转变，研究建立按造林绩效对各类造林主体实行统一补贴的政策，抓紧出台国家收买公益林建设成果的具体办法。同时，逐步调整造林投资标准，提高种苗采购和封山育林、飞播造林的投资水平，争取国家设立森林经营专项资金。

（三）资源保护管理方面的问题。不少调研报告都指出，与资源培育和资源利用相比，资源保护管理仍然是一个薄弱环节，目前出现了一些新情况、新问题。

从林地、林木保护管理方面看。国家对耕地保护措施加强后，不少地方开始把建设用地的目光转向了林地和湿地；一些地方通过林地使用权转让、下放国有林场管理权限等方式，达到变更林地权属、改变林地用途的目的；有的地方在征占用林地过程中，违法审批，化整为零，以重点工程为名未批先占、少批多占。这些动向都值得我们高度警觉。同时，一些地方超限额采伐、无证采伐，乱砍滥伐林木、非法运输木材等现象依然存在。

从自然保护区建设和野生动植物保护方面看。一是自然保护区的类型和布局不尽合理，特别是天然湿地自然保护区不多，一些典型的荒漠化土地、珍贵天然林和重要水源涵养林还有待建立保护区。同时，划而不建、建而不管的问题也需要引起重视。二是重点保护的野生动植物数量虽然有所增加，但普遍存在着品质退化的问题；未列入重点保护范围的野生动植物，非法捕猎和无序采挖较为严重，种群和数量都出现下降趋势。三是投入严重不足，与这方面工作的重要和艰巨程度差距较大，制约了自然保护区建设和野生动植物保护事业的发展。

四是扎实做好林业“十一五”规划的编制工作。规划是重要的基础性工作。5年前，适值六大工程酝酿启动之初，我们审时度势，以六大工程为重点，科学地编制了“十五”规划，为新世纪林业跨越式发展奠定了坚实的基础。当前，又逢六大工程实施期限整体过半、深入贯彻落实《决定》的关键时期，编制好《林业“十一五”规划和中长期规划》，对于全面实施以生态建设为主的林业发展战略，实现《决定》所提出的第一步战略目标具有极其重要的意义。必须以科学发展观为指导，以贯彻落实《决定》、实施以生态建设为主的林业发展战略为主线，以实现第一步目标为主要任务，以保持林业持续快速协调健康发展为目标，以服务大局、科学布局、突出重点、抓住关键、再创辉煌为原则，抓紧研究部署，尽快形成初稿，深入论证完善。各地也要根据这些精神抓紧编制相应的地方规划。

五是深入抓好《决定》在基层的贯彻落实。《决定》颁发一年来，各省（区、市）高度重视，狠抓落实，在省一级掀起了贯彻落实的高潮，取得了明显成效。但大家一定要认识到，这仅仅是拉开了贯彻落实《决定》的工作序幕，决不能在此停顿，就此歇步，必须鼓足干劲，乘势而进，向基层延伸，向老百姓渗透。只有《决定》精神真正为老百姓所掌握，真正落实到了山头地块，才能说《决定》的贯彻落实工作基本到位。下一步，各地在切实做好相关配套文件研究制定工作的同时，要集中力量指导好市县一级召开林业会议、出台林业文件，层层推进《决定》的深入贯彻。

同志们，林业形势喜人，任务非常艰巨，前景十分美好，需要我们付出更加艰苦的努力。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，按照科学发展观的要求，深入贯彻落实中央林业决定精神，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，与时俱进，开拓进取，求真务实，奋发图强，为把我国林业推向快速健康协调持续发展的新阶段而努力奋斗。