《我国涉法信访现状对策》

我国涉法信访现状对策

摘要：

中国信访制度是一项具有本土特色的制度设计，它承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及稳定维护的重要功能，充当着社会“安全阀”的角色。但自20世纪90年代中期以来，涉法信访活动所涉及的内容及其影响却违背了设计者的初衷，以较大规模群体访和表达形式激烈的个体访为主要标志的涉法信访高潮至今仍然没有明显的回落迹象，成为影响社会稳定与社会和谐的主要因素。它不仅是部分公民的难解之痛，也是许多政府机构挥之不去的心病。从中央到地方，对涉法信访工作的强调和投入前所未有，摸索的方法层出不穷，而这一切并没有有效遏制涉法信访总量高位运行的态势。当前，随着改革发展的不断深入，社会经济生活中的各种矛盾日益凸显，作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动，凸现出许多新情况和新问题，值得我们共同关注。

一、我国涉法信访工作面临的新挑战

随着利益主体的分化和利益结构的调整，各种社会矛盾呈现出主体多元化、内容多样化、影响复杂化、程度激烈化的崭新特点，并形成涉法信访中的的“参与危机”现象。

（一）、总量大，涉法信访多，主体错综复杂

建国以来，我国出现过三次大规模的信访高潮。第一次出现在1954年至1957年。这期间，三大改造和抗美援朝取得胜利，200多万军人复员转业，因他们的工作和生活问题导致进京上访。据内务部等11个机关1956年的统计，全年来访人数共42000人次。第二次信访高潮出现在1979年至1982年。这期间，“文革”中遭受迫害的党员、干部群众以来信来访的形式，要求平反昭雪，落实相关政策。中办、国办信访局仅1979年就收到来信108万件。第三次信访高潮，从1993年开始持续到现在。随着市场经济体制的建立、改革的深化和利益格局的调整，各种深层次矛盾逐步显露，导致了这一独具挑战性的信访高潮，表现为：

1、信访总量大。就全国信访整体形势而言，全国31个省、区、市、县以上党政机关受理的群众信访总量，1998年比1997年上升37.3%，有的则高达205.4%，1999年比1998年上升了7.6%。2000年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量则是1995年的2.13倍，而且信访总量逐年持续上升，给信访工作带来巨大的压力。

2、涉法信访多。涉法信访涉及面广，涉及到公、检、法、司的各个方面，而且涉法信访总量居高不下，上升幅度在信访总量中所占的比重高达70-80%。其中，对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到执行等方面的信访占涉法信访总量的81%。并凸显出公众对司法救济公信力的显性质疑。

3、主体多元化。从信访人员的职业构成来看，参与信访的人员从过去以普通群众和干部为主扩大到了各行各业。以前的信访主要是反映生活、工作和落实政策等方面的问题，所以信访主体集中在某些特定的阶层。而现在信访所反映的问题门类繁多，应有尽有，信访主体遍布各个阶层各个行业各个部门，信访人员身份错综复杂。

（二）、信访内容涉及面广，处理难度大

过去信访内容比较单一，第一次信访高潮所涉及的内容主要集中于解决复员军人的工作和生活问题。第二次信访高潮主要是要求平反“文化大革命”造成的冤假错案。现在的信访问题主要表现为复杂利益结构调整带来的争端，包括企业改制、村民自治、耕地保护、农民负担、下岗就业、粗暴行政、司法腐败、挥霍公款、贪污受贿、城镇建设、环境污染、机构改革、民主管理等方方面面。且问题所涉及的利益大小不一，涉及的主体多少不定，关系错综复杂，处理难度大。

（三）、信访形式更加多样化

过去主要是个体信访，而现在的信访形式不一而语，集体上访、越级上访和联名信访甚至无理访、缠访兼而有之。过去信访方式主要是书信、电话、走访，而现在的电子邮件访、传真访、网络访等新的上访形式比比皆是，信访无论在组织、手段还是在行为方式上都在发生深刻变化。首先，群体性。目前群体性集访涉及地区广，人员多，规模大，劝阻、疏导困难。从中办、国办信访局掌握的情况来看：1998年，全国31个省、区、市接待群众集体上访的批次和人次分别比上年增长50.3%和60%；1999年，接待群众集体上访的批次和人次又比1998年分别增长了18.7%和9.9%。集体上访在整个信访总量中所占比重较大，1998年占59.8%，1999年占66.3%。其中联名信占群众来信量的91%。2003年国家信访局接待群众集体上访批次和人次，分别比上年上升41%和44.8%。其中，50人以上的集体上访批次和人次，分别比上年上升33.3%和39%。在法不责众的意识影响下，群体性集访上升趋势明显。其次，越级性。据国家信访局调查资料显示：80%的信访来自基层，80%的信访问题可以在基层得到解决。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，信访工作网络又“下不保底”，不利于及时就地解决问题，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。最后，过激性。从信访行为上看，过去民众上访总体比较温和，近年来上访群众的情绪则日趋激烈，较大规模甚至大规模的过激行为在全国各省都有发生。由于信访工作中的“重堵轻疏”，加上上访群众始终抱着“回报高于投入”的信念，在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”“要想有出路，必须上马路”的思想指导下，一些上访群众与体制渐行渐远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。

二、涉法信访运行中存在的主要问题

当前，作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动，出现了许多新情况：信访主体的广泛性和规模的集群性明显；信访问题的复杂性和内容的趋同性突出；信访活动的组织性和对抗性增强；信访问题的相对集中性和上访时间、地点的选择性不断显现。从而导致：信访机构受理信访事件大量越位；化解矛盾的责任主体大量错位；行政机关的日常工作受到大量缠访、闹访的严重干扰；重复访、越级访明显增加，政府信访工作开展艰难。

（一）、机构分散，信访滚雪球效应愈发严重

现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。在一定的程度上，信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，由于信访机构设立分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访机构，却并未形成统一协调机制。正是信访机构设置上的过度分散，导致其功能的不明确，功效发挥的不理想，并且当稳定取得压倒一切的地位时，地方政府在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的理念下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以达到息访的效果。并且在国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后，这种情况更加严重。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法，而且这种状况已经形成恶性循环，大量的社会矛盾涌向信访渠道，三访现象愈演愈烈。显而已见，通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的，已经造成了信访滚雪球效应现象，并且这个趋势愈演愈烈。

（二）、责重权轻，信访工作机制效率低下

在现实社会生活中，信访除了监督、解决争议、听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本社会责任外，还“成了优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根救命稻草”。信访机构要承担如此之大的责任，就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运行。可在制度设计上，我国信访机构不具有行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，从而使信访部门处于无米下锅的尴尬境地。失去了行政权力的依托，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决。使社会管理的行政成本居高不下。另一方面，由于中国机构改革始终未走出“九龙治水”和“十羊九牧”的怪圈，重复设置的机构不但不能使政府对社会事件特别是突发事件反应提速，反而徒生诸多瓜葛磨擦，据统计，真正通过上访解决的问题只有2‰，效率之低可见一斑。

（三）、渠道不畅，“踢皮球”现象屡见不鲜

信访机构内部有严格的上下级关系和各自的职责范围，重层次、尚服从应该是其组织关系的基本特征。可当前的信访工作基本上是“自选工作”，很少“规定动作”。对于同一信访案件，常常是群众上访的部门不同，接访的工作人员有别，其处理结果和建议就会大相径廷。信访内容的广泛性和复杂性，信访工作的随意性，使信访工作呈现出“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的随意状态，信访局成了“万金油”，各种矛盾都在这里归大堆，信访案件看似有了着落和受理单位，实际上各机构对信访人反映的问题推来推去，最后基本都不了了之。同时，由于党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错，缺乏内在的沟通和协调，导致信息的不共享，信访资源的大量浪费闲置。职责的不清，信访人向哪个部门诉说都有其道理，哪个部门都有理由拒绝信访人的要求。即便给予受理，由于信访系统缺乏统一协调机制，没有建立信息网络平台，信访者一个问题可能同时找了几个机构，得到的答复和解决方案也可能不一样，甚至相互矛盾。这样信访人与信访部门之间不自觉地形成了一种认识上的“踢皮球”。使得信访人不知道到底要在哪里诉说。好不容易得到的答复和解决方案中，到底哪个更有效更有权威。

（四）、程序缺失，终结机制不完善

程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的的活动方式、步骤和过程。任何一种争议解决机制要实现其正义的目标，首先必须在受理、立案直至终结的一系列过程中，做到程序的完善、公开、公正，这样人民合法权益的保护才能获得形式上的公正。而我国法律对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，终结机制也不完善。案件的受理、问题的实质解决全凭领导的个人素质、群众情感以及对信访的重视程度。对一个信访案件，信访机构可以反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门可以拖着不办，为了求得问题的解决，信访人只能越级、重复甚至异常上访。事实上，上述制度性缺陷总是盘根错节，综合地影响着信访的运行效果。

三、引起涉法信访问题急剧增长的主要原因

上访这种体制外的争端解决机制对行政裁量和诉讼等体制内的争端解决机制具有一定的补救效应和均衡效应，可以在一定程度上削减和矫正政府体制内单向度解决纠纷潜在的不公正性。但由于上访制度本身就是内生于中国层层嵌套、向上负责的政府流程，导致观念文化、权力分配体制、监督体制、救济体制等无法为信访制度的运行提供良好的环境。从而造成目前涉法信访案件急剧增长。

（一）、司法信仰的缺失和法律权威的弱化

法律的神圣性与权威性是以法律自身所体现的主体情感与社会正义为纽带的，具体可表现在司法机关严格执法、规范办案，实现公平与正义方面。这一纽带的某一链条一旦出现扭曲或断裂，公众对法律的信仰即可能被削弱甚至丧失。在我国，数千年的人治统治使得从根本上就缺少信仰法律的基础，法律制度上的漏洞往往又使人们缺少适用法律的依据，而现实存在的许多不正常的执法现象又不能不令人对当今的执法状况产生怀疑。这种不尊崇法律、不相信司法裁判的结局，使人产生心理和道德的空白，必然导致思想上的迷茫和行为上的无序，遇到问题时不冷静，考虑问题时不周全，处理问题时不规范，成为走上上访之路的根本原因。

（二）、缺少公正执法的环境

主要表现在一是行政权力依然大于司法权。在行政领域，最常见的一种现象就是领导批示。纵然有再多再好的法律，也赶不上上级机关的指示、重要领导的批示。领导批示本身弹性很大，而《国务院信访条例》又对领导批示有着明文规定，即各级行政机关的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题，检查指导信访工作。这里面到底什么叫做重要来信什么叫做重要来访，显然缺乏标准，而上访人员都知道只要能获得领导批示，就能解决问题，这样“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”便成了信访者信奉的教条。二是司法机关地位不高、司法权力弱化。一方面司法附属于行政，受制于行政，另一方面司法权力的行使常常采用行政管理的模式，使明文规定的法律得不到有效执行。比如，在司法领域，常常听到“优先立案、优先审理、优先执行”的说法。而“优先”之说是否合法。为什么要“优先”。优先的对象是谁。又不得而知。于是，要想使自己的案件能够“优先”解决就必须上访。这样“优先”也便成了涉法信访增多的助推器。三是在处理缠访缠诉案件中，有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。四是不排除极少数司法人员水平不高、素质低下甚至贪赃卖法、枉法裁判的现象。

阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则，在人们可以看得见的状态下，将信访公务行为向信访人和社会公开。在实践中，信访的公开透明度明显滞后，突出表现在一些信访问题处理上的“暗箱操作”。当前极少数信访人摸准了政府需要稳定的“软肋”，人为地制造不稳定的假象，其“闹中求决”的手段在实践中屡试不爽，并导致更多的信访人效仿，带来了不少社会负面效应。这实际上是政府诚信缺失和底气不足的表现。越来越多的经验表明，公平的实现必须在程序和形式上表现出公开性。比如，新闻媒体之所以常被信访人寄予莫大的希望，就是因为媒体能够揭破黑箱、推动监督和评判。再如信访信息系统可以方便信访人提出信访事项监督信访事项的受理、办理，使上级政府和信访机构能够及时了解、督促有关行政机关办理信访事项避免多头信访和重复信访，节约行政成本，因此，建立“阳光信访”，必须通过创建信访网络平台，建立新闻发言人制度、设立专门负责接待公民查阅、咨询信息的公开机构等方式，提高政府的开放形象，同时，给媒体以相对宽松的环境并通过严格的程序让其有序介入，媒体要正确引导社会舆论，以案释法，使公民明辨是非，避免猎奇、渲染、夸张和误导性宣传报道。

（四）、实行集中处理是解决涉法信访问题的有效方法

短期内治理涉法信访，要突出重点抓住关键。重点是解决一批群众反映强烈的涉法信访问题，遏制涉法信访大量增多的势头。关键是要狠抓案件质量，从源头上遏制引起涉法信访的诱因。要充分认识集中处理涉法信访问题的重要性和紧迫性，进一步增强责任感。坚持实事求是、依法办案的原则，抓紧组织力量，对涉法信访案件进行全面排查，查清问题，找准原因，逐案逐人进行登记建档，做到底数清，情况明，有什么问题就依法解决什么问题，对无理上访的，要态度明确地予以告知，说服其罢访息诉，闹事的，要教育、批评直至依法制裁，把解决实际问题，加强思想教育和依法打击处理违法行为有机结合起来，要进一步完善领导包案接访制度，凡是由司法机关信访部门多次调处仍未有效解决的信访案件，原则上都要由部门领导亲自包案接访，认真落实定领导、定时间，包调处、包稳定的“两定两包”工作制度，对因案件周期较长而导致的信访，着力强化政法工作的监督与制约，通过规定办案期限、案件督察等多种形式，积极解决“久拖不决”的问题，维护当事人的合法权益，减少信访隐患，对因法律知识不清而导致的信访，应当通过建立案前、案中、案后全方位的法律咨询服务体系，积极为来访群众提供法律服务，解疑释惑，化解矛盾；对需及时办理的重大涉法信访案件，由信访组向有关部门下发督办函，限期办理，必要时由单位领导亲自挂牌督办，包案处理；对重点上访老户，应当建立“信访档案”，实行长期监管，特别是对可能造成越级访的，及时采取措施，加强教育引导，努力使问题解决在基层，消除在萌芽状态。