《554座病险水库除险加固工程审计调查结果》

554座病险水库除险加固工程审计调查结果

（二〇〇九年六月十七日公告）

根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署于2008年12月至2009年3月对河北、山西等18个省（自治区）554座病险水库除险加固工程截至2008年底的建设进展情况进行了审计调查。现将审计调查结果公告如下：

一、基本情况

和总体评价

我国已建成各类水库85412座，其中大型水库493座、中型水库3110座、小型水库81809座。这些水库为我国经济社会发展作出了重要贡献。但绝大多数水库修建于20世纪50至70年代，设计和施工质量缺陷较多，不少水库存在大坝单薄、渗漏严重、泄洪能力不够、防洪标准偏低等问题，同时由于大量水库已届设计使用年限，运营维护经费不足，部分水库疏于管理、老化失修，大量存在病险情况。

党中央、国务院对病险水库除险加固工作高度重视，水利部会同发展改革委、财政部从1999年起先后编制了三批建设规划，合计安排7887座病险水库除险加固，规划总投资892亿元，其中中央投资484亿元。

一、二期规划1647个项目（其中大中型水库1049座）的投资计划已经下达完毕；第三期规划即《全国病险水库除险加固专项规划》（以下简称专项规划）项目正在实施中，目前已对3871座水库下达了中央投资200.2亿元，地方配套资金也正逐步分批到位。

本次审计调查重点抽查了18个省（自治区）完成投资较多的554座水库，其中大中型水库395座、小型水库159座，下达计划总投资合计162.84亿元，占这些省份已开工水库数量和已下达计划总投资的16.6％、32.6％。由于各项目建设进度不一，审计现场查勘了这些水库的工程质量情况，核实了549座水库的资金到位情况，分析了371座水库的概算，检查了220座水库的财务管理和会计核算情况。

审计结果表明，病险水库除险加固工程建设进展顺利，效益显著。具体表现在：

（一）各部门高度重视病险水库除险加固工作。

1998年以来，发展改革委、财政部、水利部制定完善了病险水库除险加固工程有关项目管理办法，及时下达了投资计划和财政预算，并足额下拨了财政资金。水利部建立了分省对口的指导监督检查工作机制，与有关省级人民政府签署了责任书，明确省级政府负总责，确保工程进度、质量和安全，确保配套资金及时足额到位；下发了除险加固项目初步设计、财务管理、建设管理指导意见等管理制度，对各省（自治区、直辖市）开展了监督检查和年度考核，为工程开展提供了有力保障。

（二）各级地方政府积极组织项目建设。

按照水库管辖权限，除险加固工程由省、市、县政府水利部门分别组织实施。各级地方政府高度重视病险水库除险加固工程建设。总体上看，病险水库除险加固项目的建设管理制度较完善，绝大部分项目的法人组建、招投标工作较为规范，建设监理、质量和安全监督比较到位。

除完成列入国家规划和中央补助资金的项目外，浙江、广东等10个省（自治区）还自定规划、自筹资金，对17124座水库进行了除险加固，累计已完成投资129亿元，效果良好。如，浙江省委、省政府高度重视病险水库防洪保安工作，从2003年起开始实施“千库保安”工程，将除险加固工作列入省“五大百亿”工程实施计划，纳入新农村建设、生态省建设的考核内容，省、市、县合计投入资金32亿元，完成了1021座病险水库的除险加固；广东省1998年以来，安排对219座大中型水库、5808座小型水库进行除险加固，完成投资72.75亿元。

（三）大多数项目能按规划完成建设。

党中央、国务院关于加大病险水库除险加固工作力度的决策得到了深入贯彻落实。18个省（自治区）列入水利部三批规划的水库工程已完成投资283亿元，683座水库除险加固后已经通过完工验收，开始发挥效益，其中大型水库60座、中型水库363座。另有2649座水库已开工建设，其中大中型水库417座，规划项目开工率达到61％。2107座未开工水库基本完成了大坝安全鉴定，其中1950座水库已经完成初步设计编制工作，正在积极准备开工。

（四）已建成项目效益显著。

审计调查结果表明，病险水库除险加固工程建设及时，进展顺利，效益显著，深得民心。建设过程中未发生重特大安全事故，完成除险加固工程的项目已发挥巨大的社会效益。一是提升了防洪抗震能力，有效降低了灾情损失。18个省（自治区）新增防洪库容45.26亿立方米，防洪抗灾能力得到提升。如，陕西省县河水库成功防御了500年一遇的特大洪水，有力保障了下游人民群众的生命财产安全；四川省黑龙滩水库和陕西汉中石门水库除险加固后经受住了“5•12”汶川特大地震的考验。二是增强了供水和灌溉能力，改善了农业生产条件。病险水库除险加固增强了水库蓄水能力，提高了供水保障率，不少水库成为当地工农业生产和城镇、农村人畜饮水的重要水源地。据18个省（自治区）水利部门统计，病险水库除险加固工程新增灌溉面积1784万亩，年新增供水量36.8亿立方米，灌溉供水能力显著增强。北方一些水库在抗击2009年春季特大旱情中发挥了重要作用。如，除险加固后的甘肃省西营水库与红崖山水库联合调度，2009年春季向民勤县调水1232万立方米，有效缓解了该县的旱情；陕西省石堡川等8座水库2009年春季新增农田灌溉用水8190万立方米，多灌溉农田48.39万亩，有效缓解了渭北平原及宝鸡等地的旱情。三是通过实施除险加固工程，拉动了内需，推动了地方经济发展。18个省（自治区）合计新增养殖面积79万亩，年新增发电量8.92亿千瓦时。

但审计也发现，由于本次病险水库除险加固项目多、时间集中、工程量大，设计、管理、施工、监理等任务繁重，加之一些地方政府及水利部门工程管理能力不足，质量意识不强，导致部分工程项目存在概算不实、资金不足、进展不畅、管理不善、质量不过关等问题。

二、工程建设实施中存在的主要问题

（一）部分已开工项目进度滞后，未开工项目工期紧迫。

18个省（自治区）合计有844个项目拖延了工期，平均拖期达18个月。现已完工的大、中、小型水库实际工期分别平均长达

45、30、18个月。2007年以来，专项规划项目建设进度明显加快，但14个省（自治区）未开工水库中的330座水库（包括大中型水库212座），必须进一步采取得力措施，才能确保在2010年底前完成主体工程建设，确保中央提出的3年内完成大中型和重点小型水库除险加固建设目标如期实现。

（二）少数工程存在质量缺陷或安全隐患。

审计重点抽查并现场查勘了554座水库，绝大多数工程质量合格。浙江、山东等省已完工单项工程验收优良率达到60％以上。但由于有的地方水利部门和项目法人单位质量意识不强，专业人员缺乏，工程质量管理体系存在缺陷，导致168座水库在除险加固工程基本完工后，仍存在局部质量缺陷。审计调查发现，92座水库擅自减少或变更部分主体工程，38座水库施工不规范或存在偷工减料现象，32座水库设计漏项或初步设计不到位，6座水库大坝安全鉴定漏项或不准确，还有个别地方质检、验收未尽责。其中29座水库主体工程质量问题较为严重，已经影响到水库防洪能力的发挥。

（三）部分项目存在高报或多报概算、人为调减配套资金问题。

审计抽查已完工的212座水库，完成投资合计43.2亿元，只占概算62.87亿元的三分之二略强；有7座水库的防汛公路与交通部门农村公路项目重复立项，重列投资2149.95万元；有4座水库与灌区工程重叠，重列投资576.16万元；有5座水库另行申报水利事业费预算，重复安排投资288.15万元。

审计抽查的549个项目多是

一、二期规划项目，虽已开工多年，配套资金到位率仍只有45％，个别水库数量较多的地方配套资金到位率不到10％。个别市县财政、水利部门工程结算不够真实、准确，将23个项目中央资金4418.65万元套出后，再返回财政部门作为地方配套资金拨付。

（四）部分项目管理存在疏漏。

多数除险加固项目按规定设立了项目法人，但部分管理人员工程专业知识、经验和能力欠缺，部分项目法人还利用项目建设机会为本单位谋取利益，导致一些项目在建设管理、监理、财务管理方面出现问题。

一是夹带其他工程较多。抽查的371座水库有四分之一的投资被用于与除险加固无直接关系的其他工程，如办公及管理用房3.82亿元、防汛道路改造5.25亿元、观测通讯和控制系统3.4亿元等。其中138座水库夹带了扩大库容淹没补偿、兴修电站等明确规定不能纳入除险加固工程的投资3.36亿元。

二是违规招投标、转分包、无资质承包问题比较突出。审计抽查的554个水库项目，有194个（占35％）存在招投标不合规问题，涉及合同金额7.4亿元，占这些项目应招标合同金额的22％；有95个项目存在违规转分包问题，涉及金额4.2亿元。

三是财务管理不严格、不规范。抽查220个水库项目的财务管理情况发现，部分项目存在白条和虚假发票抵账、大额提取现金和建设资金被侵占、出借、挪用现象，其中51个项目的5658万元建设资金被侵占，42个项目的15311万元建设资金被出借或挪用，55个项目的21407万元建设资金被财政部门和上级主管部门滞留达半年以上。

四是管理费支出过多。抽查发现119座水库建设单位管理费用已支出17675万元，超概算47％，超过财政部《基本建设项目财务管理规定》的标准94％。

五是79个项目存在较严重的监理人员不到位，监理工作不规范现象。

上述问题，在病险水库除险加固工程开展前期较为严重，近年来各地水利部门建设管理能力逐步加强，项目管理逐步规范。

三、审计调查发现问题的整改情况

水利部十分重视审计调查发现的问题，通过多种方式督促有关地方、部门和单位进行整改，并针对审计发现问题多次发出紧急通知，要求加强病险水库除险加固工程质量安全管理，对问题严重的部分项目进行通报批评，对涉及渡汛安全的问题要求必须在主汛期前整改到位，消除隐患。

目前，有关省（自治区）的整改工作已经展开。至2009年3月底，10个省（自治区）已出台相关制度文件16份，对一些共性问题从源头上进行预防。福建省政府针对水库多头管理造成的问题，已着手制定《福建省水库安全管理办法》，确定省水利厅作为全省水库的牵头管理单位，切实负起管理责任。安徽省财政厅依据审计指出的问题，紧急下发《关于规范和加强病险水库专项资金管理的通知》，要求确保资金安全。山西省水利厅将病险水库工程配套资金到位率列为年度考核重要指标，凡到位率为零的地市将被“一票否决”。各省已有23座存在质量问题可能影响度汛安全的水库工程得到整修、重建，消除了安全隐患。已收回被挪用或多支付的资金6550.36万元，已下拨被滞留或未筹措到位的资金19313万元。部分相关责任人已被追究了司法或行政责任。

四、审计调查建议

（一）中央财政应继续对水库除险加固给予补助。

各省水利部门反映，规划外仍有近20000座病险水库未纳入除险加固规划，亟待治理。主要包括由于前期工作滞后未纳入规划的155座大中型水库和专项规划未顾及的大批小型病险水库。水库数量多、前期工作量大的省份更为突出，如江西、云南、广西、湖南4个省（自治区）尚有8242座小型病险水库需要除险加固。有关部门和地方政府应继续加大对未纳入规划的病险水库除险加固项目的资金投入。同时应研究建立保证水库定期鉴定、及时除险的经常性工作机制。

（二）继续深化水库管理体制改革。

发展改革委、水利部应采取有力措施，督促各地方政府继续深化水库管理体制改革，保证公益性水库管理人员基本支出和工程正常维修养护经费。通过建立水库长效良性运行机制，减少水库出现病险的几率，同时切实割断公益性水库管理单位对建设项目投资的依赖，避免以基本建设代替维修养护带来的巨额浪费。

（三）完善水库责权划分机制。

水利部应在目前水利部和地方政府签署的《病险水库除险加固工程建设责任书》等责权约束机制的基础上，针对地方政府如何切实负起水库防洪保安责任，如何更好地履行工程建设职责，设计可操作、可度量、可控制的执行机制，避免责权划分流于形式。

（四）完善投资“拼盘”办法。

为解决项目“拼盘”出资名不副实的问题，发展改革委、财政部等部门应研究在严格履行基本建设程序的前提下，或参考专项规划小型病险水库除险加固项目投资补助模式，对更多水利工程采取中央政府补助、地方政府包干建设的方式；或建立灵活、可滚动的投资计划和预算下达机制，以落实“拼盘”项目的同步出资原则。

第二篇：病险水库除险加固项目审计和审计调查实施方案病险水库除险加固项目审计和

审计调查实施方案

一、审计目的

深入贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志关于做好病险水库除险加固工作的一系列重要指示和全国病险水库除险加固工作电视电话会议精神，认真落实水利部《关于进一步做好病险水库除险加固工作的通知》（水建管

[2008]49号），按照病险水库除险加固责任书所明确的要求，切实发挥水利审计部门的职能作用，通过组织开展大中型和重点小型病险水库除险加固项目审计和审计调查，切实做好接受国家审计和上级审计、检查的迎审备审工作，促进完善病险水库除险加固项目内部控制，健全内部监督机制，加强行业管理，充分发挥资金使用效益，确保病险水库除险加固项目建设进度、质量和安全。

二、审计内容

1、病险水库除险加固项目的内部控制情况，重点关注内部控制制度是否建立并得到有效执行；

2、病险水库除险加固项目责任制落实情况，重点关注政府、主管部门、建设单位责任人是否明确；

3、病险水库除险加固项目前期工作开展情况，重点关

注初步设计复核及审批是否规范，有无重大设计变更及其履行程序是否规范；

4、病险水库除险加固项目资金使用管理情况，重点关注中央补助资金及地方配套资金的到位金额，资金管理制度、使用制度，资金使用管理是否存在挤占、挪用、套取、滞留现象，是否存在大额现金支付现象；

5、病险水库除险加固项目建设管理情况，重点关注项目法人制、招标投标制、建设监理制及合同管理制是否得到有效执行；

6、病险水库除险加固项目竣工验收情况，重点关注竣工验收制是否得到有效执行；

7、病险水库除险加固项目管理单位组织开展行业监督管理检查工作的情况；

8、对国家审计、上级审计等审计意见、决定、建议的落实情况及检查结果的运用情况。

三、实施依据

《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《全国病险水库除险加固专项规划》、《水利基本建设资金管理办法》、《病险水库除险加固项目管理办法》、《重点小型病险水库除险加固项目管理办法》、《大中型病险水库除险加固项目管理办法》、《水利

经济合同审计签证和备案暂行办法》、《水利工程建设项目招标投标审计办法》、《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》及其他有关规定。

四、实施范围及组织方式

实施范围为。《全国病险水库除险加固专项规划》中的病险水库除险加固项目。

此次病险水库除险加固项目审计和审计调查工作由水利部审计室负责协调，指导、监督和评估。各流域机构、各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）按照各自的职责范围，负责对所辖范围内的病险水库除险加固审计工作进行组织、指导、检查和汇总报告。

五、时间安排

1、安排部署。各流域机构、各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）组织进行审计动员和部署，指导开展审前调查，制定审计方案，明确年度内部审计计划安排，并于2008年-2010年每年年底前将审计工作开展情况报部审计室。

2、组织实施。各流域机构、各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）根据实际情况，按项目实施进展情况确定审计周期和审计覆盖面，细化工作目标和任务，组织开展审计和审计调查，并在此基础上进行抽查，抽查率不低于20%。

3、总结汇报。审计工作结束后，各单位要及时将审计工作报告报各流域机构、各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）；各流域机构、各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）于2008年-2010年每年年底前将审计工作汇总报告及病险水库除险加固项目审计和审计调查表（见附表）报水利部审计室。

六、工作成果

审计工作汇总报告是反映病险水库除险加固项目审计和审计调查总体情况的工作成果，内容主要包括：病险水库除险加固项目基本情况，存在问题，产生问题的原因，主要经验及做法，整改意见和建议，对国家审计、上级审计等审计意见、决定、建议的落实情况及检查结果的运用情况及其他有关情况。

七、评估考核

为保证病险水库除险加固项目审计和审计调查的质量，部审计室将根据上报审计工作汇总报告的情况，组织对病险水库除险加固项目审计和审计调查实施情况进行评估考核，并对部分重点地区或单位进行抽查考核。

八、工作要求

1、充分重视此次病险水库除险加固项目审计和审计调查工作。各单位主管审计工作的领导是开展病险水库除险加固项目专项审计和审计调查工作的责任人，要认真部署，统

筹安排，精心组织，抓好落实。

2、做好审计与财务、稽查、监察等部门的协调配合工作，形成监督合力，保证病险水库除险加固项目审计和审计调查工作有效开展。

3、对审计和审计调查发现问题要做到取证可靠、定性准确、实事求是、如实反映，并充分听取被审计单位的意见；对需要解决的问题，要及时提出解决的意见和建议；对把握不准的政策性问题，应及时与有关部门联系。

4、对审计和审计调查过程中存在的普遍性、倾向性、苗头性问题，以及审计发现的重大违法违纪问题和重大经济犯罪线索，要通过审计简报等形式及时向上级部门报送重要审计信息。

5、对审计查出的违规问题要切实纠正，对审计发现的违纪问题要严肃处理，对有关审计建议和意见要认真研究，整改落实。

6、根据本实施方案的要求，各单位结合实际情况制订各自具体实施方案，报水利部审计室备案。对在开展病险水库除险加固项目审计和审计调查中的成功经验和有效做法，部审计室将适时组织交流。

第三篇：病险水库除险加固管理办法病险水库除险加固工程项目建设管理办法

发改办农经[2005]806号

2005-04-26

法规名称：病险水库除险加固工程项目建设管理办法发改办农经[2005]806号

法规类别：规范性文件

制定机关：水利部

颁布日期：

实施日期：2005.04.26

修改日期：

法规内容：

第一章总则

第一条为搞好病险水库除险加固工作，加强对建设和资金的管理，制定本办法。

第二条按照《水库大坝安全鉴定办法》（2003年8月1日前后分别执行水管〔1995〕86号、水建管〔2003〕271号），

通过规定程序确定为三类坝的水库，属病险水库。

第三条要按照病险程度和重要程度，将本流域和本地区的病险水库进行合理排队，优先安排与防洪保安关系密切的

水库的除险加固工程建设。要集中投资，加强管理，抓紧建设，确保工程质量，尽可能缩短建设工期。

第二章前期工作

第四条病险水库除险加固应按照国家规定的建设程序进行管理。

1、安全鉴定。在大坝安全鉴定工作中，必须委托有相应资质的单位根据《大坝安全评价导则》对水库进行安全评价。按照水利部颁布的《水库大坝安全鉴定办法》的有关规定，按照分级负责的原则，由各级水行政主管部门组织安全鉴定。

2、安全鉴定核查。中央补助投资的病险水库，必须按照有关规定将安全鉴定成果报水利部大坝安全管理中心及相应的核查承担单位（水利部大坝安全管理中心、水利建设与管理总站、水利水电规划设计总院江河水利水电咨询中心、中国水利水电科学研究院、长江水利委员会长江勘测规划设计研究院水利水电病险工程治理咨询研究中心五家单位之一），由核查承担单位核查后提出安全鉴定成果核查意见，经水利部大坝安全管理中心确认后印送地方。安全鉴定成果核查意见必

须具体指出大坝病险的部位、程度和成因，不得涉及与大坝安全无关的内容。

3、项目审批。病险水库必须进行安全评价和安全鉴定，并在履行建设程序后安排开工建设。总投资2亿元（含2亿元）以上或总库容在10亿立方米（含10亿立方米）以上的病险水库除险加固工程，必须编制可行性研究报告，在此项工作中，要充分论证加固的必要性，根据大坝安全鉴定成果核查意见明确建设内容，可行性研究报告由水利部提出审查意见后报国家发展改革委审批。要严格按照经批准的可行性研究报告确定的建设规模和内容编制初

步设计，初步设计的建设内容要与安全鉴定成果核查意见指出的问题相对应，超出安全鉴定成果核查意见的建设任务，一

律不得列入初步设计的建设内容。初步设计在其概算经国家发展改革委核定后，由水利部审批。

总投资2亿元以下且总库容在10亿立方米以下的大中型和单位库容（每立方米）建设投资大于4元的小型病险水库除险加固工程，可直接编制初步设计，初步设计编制要求同上所述。其中：初步设计由省级水行政主管部门提出初步审查

意见，经流域机构复核后，由省级发展改革部门审批，抄送水利部和国家发展改革委备案。

其它病险水库除险加固工程的审批程序，由省发展改革部门和省水行政主管部门协商确定。

第三章项目和计划申报

第五条病险水库除险加固项目和年度计划要按照管理权限逐级申报，由省级发展改革部门、水行政主管部门共同审

查后，联合上报国家发展改革委和水利部。

第六条申报项目和年度计划应提交以下文件和材料：

有了资金保证，又有地勘的基础资料，采取什么样的处理方案，使用什么样的处理方法，这是除险加固设计的核心问题。方案的当否决定工程的成败。正确的方案能够一次性彻底解决问题，不当的方案不仅造成资金浪费，还挫伤了除险加固的积极性，这方面的正反例子各地皆有。病险水库最主要的不病征是渗透问题，有地基（包括坝肩）渗透和坝体渗透。根据不同的坝型、坝基和病因情况，采取不同的处理方法。较常见的是均质和芯墙土坝的渗漏，常用的处理方法有冲挖，劈裂灌浆，压力灌浆。病因有清基不彻底，防渗料抗渗性差，蚁窝等。在了解水库的基本地质情况的前提下，可根据实际情况采取合适可靠的办法处理隐患。但在实际工作中，往往对方案的争议较大。例如小型水库心墙和均质土坝防渗处理大多采用冲挖法，成功的事例较多，但失败的例子也不少。使人们对其产生怀疑。笔者认为冲挖对处理隐患的效果是不应怀疑的，怀疑的是具体设计与施工的问题。我们在实践中发现，单排孔往往出问题较多，而双排孔的问题出的少。单排孔即使有问题，但处理后比未处理症状要减轻。这就说明冲挖是有效的。因为资金问题，不便作双排冲挖，我们可在出水较多的孔段加作双排孔，相当于做了一个施工围堰，以保证主要防渗体的施工质量。这样即增加不了多少开支，又达到设计效果。我们不能因一些设计，施工不当造成冲挖效果不好现象，而放弃了小型水库除险加固的一个最好的处理方法。当然有些情况下，反滤层法可以代替冲挖法，也是有其理论根据的，即经过反滤效果，将粘粒留住，逐渐生成一道防渗体。但实践发现其投资比冲挖大得多，对国家投资为主的工程采用无妨，但对私营投入则难以实施，这里存在一个除险加固工程的经济效益问题，效益不好，则影响到拍卖，拍卖不成功，则无法筹资修库。

6.小型水库除险加固工程项目实施要走正规化道路

小型水库土建工程造价一般都有几十万，加上淹没补偿，工程实际费用高出工程土建造价较多。随着市场经济的发展，利用水库养鱼、养猪的立体开发方式，使水库的经济价值越来越高，水库由此带来拍卖价格也相当高，投入到除险加固工程的费用很可观。搞好工程的项目管理是有经济基础的。为了用好资金，实施好建设方案，项目的实施要正规化，也就是要强化项目管理，在项目管理上要形成以项目法人为主体，项目法人向国家和投资方负责。项目主管单位要加强对项目法人组建，招标投标、质量监督、项目验收等各个环节的监管，严格执行基本建设程序。小型水库除险加固工程也要实行招标投标制，建立公开公平公正的市场秩序，防止腐败。小型水库除险加固工程也要落实建设监理制，严格把好质量关。只有靠正规化的管理，才能保证项目实施成功