《水利国有资产管理体制改革的思考》

水利国有资产管理体制改革的思考

文章标题：水利国有资产管理体制改革的思考

摘要水利国有资产是国有资产的重要组成部分。水利国有资产管理体制改革，应该也必须在国有资产管理体制改革的框架下，充分考虑水利资产的性质、作用和特点，使水利国有资产能够发挥最大的经济、社会和生态效益，为解决我国的水资源问题，保障经济社会的可持续发展发挥应有的作用。

通过分析国有资产管理体制改革实践和水利国有资产管理存在的问题，探讨了水利国有资产管理体制改革的必要性、改革目标和方向，初步提出我国四种不同类型水利国有资产管理体制的改革设想。

关键词水利资产管理体制改革

一、水利国有资产管理体制深化改革势在必行

新中国成立后，按照有关法律，明确规定了河流湖泊及其水资源均归国家所有，将旧社会兴建的水利工程资产收归国家所有。针对山河破碎、水旱灾害频繁的局面，５０多年来，我国兴建了一大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产。到２００１年底，全国共有水库８.４万座，堤防２６万ｋｍ，１５０００多个国有水管单位管理的水利工程固定资产原值达３３００多亿元。国家还在继续投资兴建新的水利工程。水利资产在抗御灾害、保障经济社会发展和保护改善生态环境等方面，发挥了重要作用。

根据我国目前对国有资产类型的划分，结合水利资产的功能、作用，水利国有资产可以分为自然资源型水利资产、公益型水利资产、经营型水利资产、综合型水利资产四种类型。自然资源型水利资产主要指水资源、岸线、土地（包括滩地和库区范围内的山地等）以及河道和水工程管护范围内的砂、石、土料等自然资源，最具代表性的为水资源。公益型水利资产主要是指承担防洪、排涝、生态改善等公益性任务的水利资产，其用途基本上是特定的，不能随意变更，提供的服务不宜直接向服务对象收取费用，或者所收取的费用不足以回收投资甚至不能够弥补运营成本，其数量和规模主要依靠政府通过税收集中支付和财政预算的方式来形成。经营型水利资产主要是指城市供水、水力发电等能够产生效益，其产权主体能够独自利用、其效益能够单独享有的水利资产。综合型水利资产主要是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性任务的水利资产，在我国目前水利资产中占有较大的比例。这四类资产在一定的条件下可以转化。

水资源是重要的战略性资源和基础性的经济资源，是生态环境的重要要素。由于水资源具有地域的相对不确定性（在流域内可以流动）、数量的随机性（受天然降雨和人为影响）、用户的多元化（生活、工业、农业、生态、渔业、航运……）等特点，水资源资产的实物量和价值量核定存在诸多困难，管理上还存在管理粗放、水平低、利用效率和利用效益相对较低等诸多问题。

公益型、经营型和综合型水利资产是经过投资、投劳而形成的水利固定资产。在改革方面，存在以下问题需要考虑：

一是水利资产（或产权）进行市场化配置存在更多的障碍和困难。水利行业有“垄断”之实，有“垄断”之责（任），而无“垄断”之利。水利资产所提供的产品或服务，是经济社会存在和发展的基础设施，是其他生产部门赖以生产和再生产的基础性条件。在为数不多可以营利的领域（如供水、灌溉）等，由于政策原因（如价格偏低），对民间资本缺乏吸引力，水利资产的市场化配置存在较大的困难。在市场供给严重不足的情况下，社会经济的发展对水利资产的巨大需求，客观上要求政府介入水利资产的配置与供给，不可能完全依靠市场供给。

二是政、事、企不分，部分水利资产产权不清，所有者虚位，监管与运营职责不清，管理不到位。一些水利事业单位性质界定不明，政、事、企不分，既被授权行使某些行政职能，又是为社会提供公益性服务和公共产品的事业单位，本身又办企业，事业单位的行政领导办企业，直接管理企业。一些事业单位既是水利国有资产的监督管理者，又是水利国有资产的使用者、占有者和具体运营者，产权不清，责任不明，管理不力。

三是大量的水利资产边界模糊。既有公益性，又有经营性，管理目标和管理成效难以确定，既不能用资产保值增值或绩效评价来实施监管，也不能按事业单位层层审批把关的办法保证水利国有资产不流失。

四是管理机构臃肿，人员结构不合理；经费不足，财务困难。许多管理单位性质界定不明，不是企业，也不像事业；事业经费严重不足，经营性部分的水价、电价难以到位。管理单位效益很差，无法吸引和留住人才，同时，人员严重超编，人满为患。

五是国有水利经营性资产规模小，布局结构不合理，管理体制落后。目前部属各级各类事业单位所办企业３００多家，其中大型企业只有４家，资产总额超过５０００万元的企业只有３３家；这些企业中，有１００多家单位是工程施工企业或咨询、监理公司，经营范围雷同，同业竞争激烈。绝大多数企业的组织形式是水利国有资产管理体制改革的思考第2页

老国有企业或企业管理事业单位，管理体制落后。

二、水利国有资产管理改革的目标和方向

水利国有资产既是国有资产的重要组成部分，又是水行政主管部门履行职责、保证以水资源可持续利用支撑国民经济和社会可持续发展得以实现的重要物质基础，改革的目标既要符合国家国有资产管理改革的总体思路和安排，符合我国国情和市场经济的要求，又要符合我国的水情，有利于解决我国水资源问题。要充分考虑我国水利国有资产公益性、社会公共服务为主的特点，处理好水利资产的经济效益、社会效益、生态效益三者之间的关系，使国有水利资产能够在解决我国的水资源问题、保障经济社会的可持续发展中发挥应有的作用。

从总体上看，对水利国有资产及其管理体制改革笔者有以下几点认识：

水利资产实行产权的多元化是一个必然的趋势。在这方面，已经进行了许多尝试：进行“五小”（小水库、小塘坝、小机电井、小抽水站、小拦河坝）承包、租赁、拍卖、股份合作，将水利工程的使用权或所有权有偿、有限期地出让；将“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的使用权进行拍卖；将水利企业实行股份制改造等。产权的多元化，将是盘活存量资产、明晰产权、增强发展活力的有效措施。

水利国有资产产权制度改革将是一个漫长的过程，这需要产权市场、相应配套政策等方面的逐步建立和完善，需要民间资本力量的不断壮大。在我国当前洪涝灾害、水资源短缺、水土流失、水污染等水资源问题十分突出的情况下，不能坐等机会的成熟，也不能期待产权制度改革可以解决水利发展的所有问题。必须大胆探索，统筹考虑解决水资源问题和水利资产管理问题的关系，解决好改革与发展的关系，进行投入机制、产权制度、运行机制、管理体制等方面的改革，这是一项复杂的系统工程，也是一项循序渐进的改革。

国有资本在水利领域中有进有退，但总的趋势是“进”，水利国有资产的数量将持续增加。水利设施作为国民经济和社会存在发展的基础设施，对国计民生具有重要作用，国有资本将在水利领域保持相当多的国有资产规模。但是，国有资本将逐步集中在需要政府提供公共服务、而民间和私人资本不愿进入的领域，集中在需要充分发挥公共财政作用的领域。当然，要根据中央和地方的事权划分，充分调动各级财政的积极性。

国有资本有进就有退。在水利领域，国有资本将逐步从水利行业的一些竞争性领域（如工程施工、设备制造、工程设计、监理、城市供水、水电等）退出。对于经营性、可以营利的领域，主要通过必要的政策调整，大力吸引民间资本、私人资本包括外资的参与，国有资本主要发挥引导作用，国有资本在这些领域总的趋势将是退出。

实施所有权和经营权分离、资产所有者职能和社会管理者职能分离、政事企分离是改革中需要特别注意的问题。在市场经济条件下，政、事、企将各司其职，各负其责。事业单位办企业的路子将会越走越窄，企业将作为独立的市场主体，进行独立的市场运作。在资产管理体制中，要对资产所有者（出资人）代表、资产管理（运营）者、资产使用（占有）者之间的关系界定清楚。

三、水利国有资产管理体制改革的思路和设想

１.自然资源型水利国有资产的管理体制

自然资源型水利国有资产（主要讨论水资源）的管理目标主要有两个：一是加强水资源的优化配置，提高资源的利用效率；二是考虑水资源资产收益，提高水资源的利用效益。一般而言，自然资源型水利国有资产的管理体制应该由《水法》等法律法规来规定。

根据现行的法规，对水资源的管理体制和事权划分可以作以下理解：

一是在纵向上，水资源国家所有，所有权由国务院代表国家行使，在具体管理方面，分为国家、省、地（市）、县四级。根据《水法》的事权划分，国家负责国家确定的重要江河、湖泊的水资源有关管理工作，流域机构作为水利部的派出机构，负责跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水资源的有关管理工作；其他江河、湖泊的水资源管理由省、地（市）、县三级负责。

４范恒山.水利管理运行体制改革值得研究的若干重要问题.中国水利，２００２.１１.

（作者单位：水利部办公厅）

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