《我国农村集体财产所有权制度的运行现状》

我国农村集体财产所有权制度的运行现状

文章标题：我国农村集体财产所有权制度的运行现状

关于集体财产所有权问题，现有的研究成果大都是从纯法学的角度，以源于欧陆的民法理论为基准，对制度文本中的集体财产所有权进行诠释、分析、评判并提出改进方案。这种文本层面的研究固然不可缺少，但却显得较为单薄，脱离现实。制度文本与生活事实总是或多或少相脱节的，尤其是在乡土本色的中国农村，此种脱节或者说断裂现象更为明显。在乡土生活场域（注：“场域”这个概念是法国社会学家布迪厄提出来的，意指由一系列的社会位置及其相互关系所构成的网络或社会空间。在布迪厄的理论中，“场域”以社会分工为基础被分为司法场域、艺术场域、教育场域等，这些场域又构成一个元场域。参见[法]布迪厄著，强世功译：《法律的力量——迈向司法场域的社会学》，载《北大法律评论》第2卷第2辑，第499页。中国的乡村并没有高度的社会分工，所以场域也没有具体分化，我们所能看到的只是一个未分化的、混合性的生活场域，本文称之为“乡土生活场域”，它在某种程度上可以理解为一个元场域，由处于不同社会位置的村民、村干部以及介入乡村生活的地方政府官员构成。）中，集体财产所有权的运行逻辑与法律文本的预设迥然有别。本文借鉴社会学与政治学的相关研究成果，对我国农村集体财产所有权制度的运行现状进行剖析并探索其完善的出路。

一、权力网络中的集体财产：集体所有权的残缺与异化

（一）行政权力控制下的集体财产

在我国现行的法律文本中，农村的土地、森林、山岭、草原及乡村企业等财产都属于一定社区范围内的农民集体所有，除非法律另有规定。在民法语境中，所有权是完全物权、自物权与私权，这意味着它具有完整性、自主性与自治性——在不损害社会公共利益的前提下自由地决定如何利用或处分其财产。我国现行农村集体财产所有权并不具备自主性、完整性与自治性，因为它在很大程度上受行政权力的控制。对于集体土地，这种控制表现得尤为突出。

行政权力对农村集体财产的控制有两种方式。一种是直接控制，另一种是间接控制。间接控制是指行政机关通过对村委会、村党支部等村社机构的控制，借助后者的力量间接地支配集体财产。直接控制则体现为行政机关对集体财产拥有收益提取权、征收征用权以及管制权等。

行政机关对农村集体财产收益提取的形式主要是各种农业税费的征收。“税”包括农业税与特产税。“费”主要指由乡（镇）政府收取的五种统筹费与共同性生产费。除此之外，农村居民使用集体土地建造住房还要向政府缴纳一定的费用，其中有些是合法收取的，有些虽是非法收取但在实践中却是普遍现象。[1]（p212）长期以来，这些税费一直是农民的沉重负担。从20xx年开始，在开展农村税费改革试点的地方，乡统筹被取消了，农业特产税的征收范围也缩小了，某些地方降低甚至取消了农业税。但在还没有进行改革的地方农民的税费负担依然很重，即便在某些已经进行改革的地方，基层政府仍然以各种方式变相地抽取农地收益。

行政机关对集体土地的征收征用权的依据是我国《宪法》第10条与《土地管理法》第2条。按照这两条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用。在当下中国特殊的社会背景下，行政机关对集体土地的征收征用权经常被滥用。“公共利益”总是被地方政府扩大解释，以至于企业建造厂房或办公楼、房地产开发商建造商品房等都能被视为“出于公共利益需要”从而成为征地的理由。在国外，政府征地需要向土地所有权人支付相当于土地市场价的征地补偿金。而在我国，政府征用集体土地时所支付的补偿金却与土地的市场价相去甚远。[2]（p260）显然，无论从征地条件还是从征地对价的角度看，在我国，行政机关的征地权都属于对集体财产的过度控制。

行政机关对农村集体财产的管制权主要体现在两个方面。其一，对集体土地利用或处分行为的审批权。按照《农村土地承包法》第48条的规定，将“四荒”土地发包给本集体经济组织以外的人，需要报乡（镇）人民政府批准。按照《土地管理法》第60条、62条的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先过乡（镇）政府这一关。其二，对城乡土地资源流转的限制与垄断。在现行法中，集体经济组织不得直接在其土地上为城镇单位或个人设定建筑用地使用权。城镇单位或个人要想从农村获得建筑用地使用权，必须通过征地程序，由政府将集体土地征为国有土地，然后再出让给需要用地的人，这可以说是一种“合法”的垄断行为。

行政权力对农村集体财产的直接控制是公开、正式的，通常也是合法的——从法实证主义的立场看是合法的。与此不同，行政权力对农村集体财产的间接控制通常是隐蔽的，而且没有法律依据，可以说是一种非制度化（非正式）的控制。按照《村民委我国农村集体财产所有权制度的运行现状第2页

员会组织法》的规定，乡（镇）政府与村委会之间是指导与被指导关系，反过来说则是协助与被协助关系，二者并非上下级之间的科层关系。然而，在现实生活中，很多地方的乡（镇）政府却利用政治组织关系、乡镇干部与村干部的私人交情、经济上的互惠关系以及传统观念的残余影响力等因素建立了其与村委会之间事实上的领导与被领导关系。借助这种非正式的科层关系，行政权力对集体财产施加变相、隐蔽的控制。譬如，有些地方乡（镇）政府要求村干部向其上交一定比例的村提留，作为其预算外收入。[3]（p66、264）又比如，国家征收征用集体土地的补偿金本来应当归属于村集体，但有些地方的乡（镇）政府却从中提取一定比例。[4]（p41）

美国经济学家德姆塞茨认为，完整的所有权是由一组未加限定的权利组成的，一旦政府对这组权利的一部分施以限制，就相当于该所有权已被部分地分配给了政府，从而丧失了完整性。[5]（p23）我国农村集体财产所有权就是一个范例。行政机关对集体财产的管制权损害了集体财产所有权的处分权能，对集体财产的收益提取权以及间接控制损害了集体财产所有权的收益权能，而对集体土地的过度征收与征用则使集体土地所有权的存续时刻面临着危胁。从这个意义上说，行政权力控制下的农村集体财产所有权是一种残缺的所有权。

（二）村社干部权力支配下的集体财产

按照《民法通则》第74条第1款的规定，农村集体财产的所有权属于一定范围内的劳动群众集体。从理论上说，村委会或农业生产合作社（以下统称“村社机构”）是“劳动群众集体”或者说农民集体的代表机关，其负责人是农民集体的法定代表人。作为代表机关，村社机构及其成员的职务行为应当以实现集体的利益为目的，或者说，他们的行为代表了集体的行为。然而，这只不过是制度文本上的理想图式而已。在乡土生活场域中，它并未兑现为生活事实。

在当前我国绝大多数村庄，集体财产都是由村民委员会管理的。[6]（p6）在某些地方的村庄，农地虽然名义上分别属于由过去的生产队延续下来的若干个“次级”集体经济组织所有，但村委会仍然在很大程度上对这些土地拥有终极控制权。按照《村民委员会组织法》第2条与第11条的规定，村委会成员由村民直接选举产生。按制度设计者的预期，村委会是村民自治组织，是基层民主的产物。然而，近年来的许多调查报告表明，实际情况并非如此。当前我国的村委会无论在选举方面还是在职权的行使方面民主化的程度都普遍较低。我国农民的文化素质普遍较低，欠缺足够的参政能力，在选举过程中容易被人操纵。实际上，村委会成员在很多情形中是在乡镇领导、村党支部的干预下或者在村内某些势力集团（比如家族）的安排下产生的。由于村委会的选举过程不够民主，而且村民缺乏有效的手段监督村委会，无法对村委会形成足够的外部压力，所以村委会对集体财产的经营管理自然就难以真正体现村民集体的意志或者说符合村民集体的利益。这一点突出体现在村委会处分集体土地的行为以及村办企业的经营活动中。

在我国现行的土地法律制度框架内，农民集体原则上无权将其土地出让给本集体经济组织以外的单位或个人用于非农建设。例外情况是，依《土地管理法》第60条的规定，农民集体可以用土地使用权入股与本集体经济组织以外的人共同创办企业。在实践中，这个例外条款普遍被村社干部滥用。笔者在东南沿海某县县城附近的几个村庄调研时发现，村干部经常以入股、联营为名将农地转变为建设用地变相出让给外来企业，从中获得一笔价金。这笔价金有一小部分支付给被出让的农地的承包人，其余的作为村财政收入——当然大部分最终都以各种形式被村干部挥霍掉或转入其私人腰包。有些村干部甚至从土地受让人那里收取回扣，从而少算土地出让金。除了这种变相出让以外，在靠近城镇的农村还普遍存在村委会直接将土地出让给外来的企业或个人用于开发房地产、修建厂房或个人住宅的现象，由此所得的土地出让金有相当一部分变为村干部的私人财产。[7]（p40）村委会将农地变相出让或直接出让给外来企业或个人时，一般都没有经过村民会议同意。这块土地在法律上归村民集体所有，全体村民本来都有权从土地出让中获得一定的利益，然而，在实践中，除了被出让土地的承包人能获得一定补偿外，集体的其他成员通常从中得不到什么利益。可以说，村委会出让集体土地的行为在绝大多数情形中并不符合集体成员（村民）的意志与利益。换言之，在此种场合，并不是集体在行使其所有权，而是村社干部为了其私人利益行使其对于集体土地的权力，这虽然不是行政权力，但也是一种权力——社会学意义上的事实性权力，亦即不问他人的意愿或者通过操纵他人的意愿，将其意志强加给他人的力量[8]（p29）。

村办企业的经营同样表现为一个权力过程。20世纪80年代，我国沿海一些地方开始创办乡村企业并取得巨大成功，1992年以后，国家以政策形式号召大办乡村企业，乡村企业由此在广大农村得到推广，许多村庄都以各种形式创办了企业。在法律上，村办企业如果不具备法人资格，其财产所有权就直接归属于村集体；如果具备法人资格，村集体就是以独资股东的身份对企业享有股权，但此种独资股权事实上就相当于所有权。本文在此处不作严格区分，一律将村集体对村办企业享有的权利称为所有权。这种所有权只不过存在于制度文本中而已，在实践中，它已经被村社干部的权力覆盖。经济学界与政治学界的一些调研报告表明，村办企业在很大程度上受村社干部的控制。在人事方面，村办企业的厂长、经理等管理层成员一般都是由村委会主任——甚至是由村支书——委派的，有不少村办企业的厂长同时也是村委会或村支部成员，大多数村办企业厂长、副厂长、经理都是村社干部的亲朋好友。人事方面的任免权在乡土生活场域中是一种重要的权力资源，村社干部在任命村办企业管理人员的过程中往往能获得某种形式的经济利益。企业管理人员上任后在很大程度上仍受村社干部的控制，村社干部借此得以介入村办企业的经营过程，支配企业的财产，从中为自己谋取私利。在违背市场逻辑的权力型经营模式下，大多数村办企业最终都处于亏损甚至倒闭状态，即使有盈利上交给村委会，这些利益也很少能到达村民手中。作为集体财产所有权人一分子的村民从村办企业中所获得的利益通常是微乎其微的。象华西村、南街村那样真正靠村办企业致富的村庄在全国如凤毛麟角，况且她们的道路能走多远还很难说。

显然，由于乡土社会文化传统的掣肘以及农民公共参与能力的制约，我国农村集体财产所有权制度改良的潜力是有限的。把农村集体财产所有权从权力网络中完全解脱出来使其成为真正意义上的民事权利并非易事。在传统的民法理论中，所有权是整个物权体系的核心，其重要性超过各种他物权。然而，笔者认为在当下的中国，应当冷静地看待集体财产所有权，不必把它放在那么显要的位置。

在集体财产上，除了存在所有权之外，还存在包括农地使用权与建筑用地使用权在内的用益物权。所有权是全体农民作为一个集体享有的权利——集体性权利，而用益物权则是农民作为个体对集体财产享有的权利——个体性权利。明智的做法是强化农民作为个体在集体财产上享有的权利，使其成为权能完整的财产权，同时要防止集体及其执行机构利用所有权压制农民的个体性权利。这最后一点尤其重要。在法律上不应当赋予集体的执行机构过多的职权，这种欠缺有效制衡的职权往往对农民个体性权利造成巨大的威胁。即便是集体成员大会也不应当拥有可能危及农民个体性财产权的权利，比如以集体成员大会决议的形式无偿收回农民的土地用益物权的权利。从目前我国农民的整体素质来看，个体理性似乎比集体理性更有实效，因此也更为可欲。

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