《从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善》

从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善

浅谈我国财政转移支付制度的完善

【摘要】

转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。无论是从分税制理论角度看，还是从我国区域经济非均衡发展实践角度看，均迫切需要建立相应的转移支付制度，以达到各级财政事权与财权匹配统

一、促进各地区经济的协调发展、提供均等化的公共服务能力的总体目标。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。本文主要就目前我国财政发展状况进行分析，就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题展开研究。【关键词】

三、完善财政转移支付的制度建设首先是要转变政府职能，调整财政供给范围。要科学界定事权，必须转变政府职能，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。首先，划清政府与市场界限，必须坚持市场优先的原则。其次，科学界定政府职能，缩小财政资金供给范围。政府职能要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域的职能。我国政府职能方面，必须立足于通过提供公共商品与服务，纠正市场失灵，以满足社会公共需要，同时考虑我国目前的特殊国情。要逐步改变政府“越位”现象，政府应逐步从私人商品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补“缺位”，即政府该管的、属于社会公共需要领域而没有管好的事项。其次须合理划分各级政府的事权与财权。现行分税制财政管理体制对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。因此，应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济条件下，公共财政理论要求按照公共物品的层次性与受益的范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。为此，在省与市县之间应重新调整事权的搭配结构，将事权适当上移。县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，这些基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。对一些地方性税种，允许地方政府有一定的开征权和某些地方税税目、税率的调整权；同时，加快财政转移支付制度的立法工作，加快“费改税”改革步伐，将一些地方政府批准的收费项目改为地方税税种，纳入地方财政收入的范围。构建和完善转移支付制度，必须加快地方税收体系的建设，逐步完善地方收入体系。首先要科学划分地方税种，突出地方主体税种。

四、确立完善财政转移支付的基本原则第一，遵循科学合理、规范统一的原则。财政转移支付制度的科学性与合理性，是决定该制度能否生存的前提条件。财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济的实际情况和财政运行规律，力求做到科学合理。而规范统一是财政转移支付制度的内在要求，规范统一的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，统一通过数学模型来规范运算过程。以规范统一的财政转移支付制度取代目前的税收基数返还、专项补助等分散支付方式，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证财政转移支付制度的实施。第二，遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政转移支付制度，作为政府间集权与分权的制衡机制，其作用不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段，它的目标是为人们的活动提供一个激励机制。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅会使地区经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平衡分配），则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有坚持效率优先、兼顾公平，以公共服务水平相对均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。第三，遵循公正透明、注重绩效的原则。在测定与分配财政转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中人为因素过多的行为，确保财政转移支付的公正性。财政转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及财政转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。同时，要注重财政转移支付的绩效考核。所谓绩效，主要是指财政转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最基本的公共服务水准而非平均主义；三是减轻对经济发展的影响同时不影响市场配置资源的基础作用。并通过财政转移支付引导社会资金投向，调控宏观经济，从而实现经济稳定发展的目标。

五、完善财政转移支付的实施策略首先，逐年降低直到最终取消税收返还，是建立规范的一般性转移支付制度的重要前提条件。一方面可减少税收增量返还，另一方面，还可减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布。然后，把税收返还的一定百分比作为一般性转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，税收返还就可以被归并到一般转移支付中去。其次，逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。其他补助是我国目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的强化预算、严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。处理的办法是，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，对其中具有财力补助性质的资金纳入一般性转移支付中。其次，建立规范的、服务特定政策目标的专项转移支付体系。从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。第一，着力优化结构。首先按事权与财权相对应的原则，对分散于各预算支出科目中的专项补助进行清理整顿；对属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权的、按照各自负担比例承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权范围内的、应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按政策与制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消不再安排；对一次性的带有照顾性质的、不利于中央与地方事权划分的专项拨款，不再安排。第二，确保重点。如救灾扶贫、国土整治、环境保护、跨地区基础设施建设等，同时应加大下岗职工基本生活费补助、支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等方面的资金投入。第三，规范管理，提高资金使用效益。如建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目审批的随意性与盲目性；使用规范的公式法分配资金，并将其与均等化转移支付协调起来，提高转移支付的整体均衡功能。最后，注重转移支付的管理机构、监督机制和法制化建设。首先，成立权威性的转移支付管理机构。因此，应该成立一个专门的决策和执行机构来进行转移支付方案的确定和资金的拨付。一是成立专家委员会，可由财政学家、经济学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成，负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作，搜集、处理有关政策信息和数据资料，计算转移支付额，并对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈和考评，在预算规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要的监督。二是设在财政系统内部的执行机构。其次，建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。再次，加强财政转移支付制度的法制建设。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。