《司法建议工作状况及其健全之策》

司法建议工作状况及其健全之策

司法建议制度是中国特色社会主义司法制度的有机组成部分，司法建议工作是人民法院审判职能的延伸与提升。“它产生于中国特有的法院文化也直接反映着中国的法院文化。”〔1〕人民法院开展司法建议工作由来已久，特别是2007年以来，司法建议工作成为人民法院构建和谐社会的重要方式和坚持能动司法、参与社会管理创新的有效手段，其功能作用进一步得以发挥，其规范化、制度化建设日益受到重视和关注。因而，在总结经验的基础上，对司法建议工作进行考察和研究也就有新的意义。

一、江苏法院司法建议工作的基本情况

近年来，江苏法院在认真履行司法审判职责的同时，积极延伸审判职能作用，密切关注司法审判领域中反映出的有关管理体制、公共政策、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，及时提出司法建议，实现了审判工作与经济社会的良性互动，有力的推动了社会管理创新。

根据有关法律规定和最高法院关于加强司法建议工作的文件精神，江苏省高院于2010年10月8日发布了《关于进一步加强和规范全省法院司法建议工作的意见》（以下简称《意见》），使得司法建议工作在开展过程中有章可依，有据可循。与此同时，江苏法院在司法建议工作的规范化、制度化方面进行了积极的探索。例如，全省行政审判工作注重司法建议的规范性管理：完善启动机制，杜绝“一判了之”；完善制作机制，力求“一建中的”；完善回访机制，防止“一纸空文”；完善规范机制，确保“一以贯之”。〔2〕扬州中院将司法建议工作列入全市法院年度工作计划和部门岗位目标考核，形成了领导有要求、部门有规划、审判人员有职责的上下联动格局。徐州中院设定最低司法建议工作量，要求各基层法院、中院各部门每年发送司法建议的数量不低于办结案件数量的1％。盐城中院连续2年组织开展全市法院优秀司法建议评比活动，并将评出的优秀司法建议汇编成册，这样既激发法官创作优秀司法建议的热情，又通过定期的遴选、梳理和编纂，将全市优秀司法建议成果巩固下来，既便于使用时检索，更利于他人写作时参鉴。

2010年和2011年，江苏法院分别发出司法建议2980件和2657件，相对于2007年至2009年的651件、1037件和1552件，有了较大幅度的提高，这也从一个侧面说明全省法院和广大法官对司法建议工作的重要性有了更加充分的认识，司法建议工作在人民法院整体工作中被摆上了应有的位置。从司法建议工作的效果来看，近几年，省法院报送的新型毒品制售消费向农村渗透以及一些企业因职工集体离职导致生产经营受影响、一些民营担保公司违规经营等三则情况反映，中央领导作出批示。向省委、省政府报送的《关于妥善处理拆迁群体纠纷的情况报告》、《关于当前宏观经济形势下涉诉矛盾突出问题的调查报告》等，省委、省政府主要领导和分管领导作出批示，要求有关方面加强分析研判，提出应对措施。全省法院范围内涌现出一批高质量的司法建议，有相当数量的司法建议为被建议单位采纳并采取了改进工作的措施，还有不少司法建议受到当地党政主要领导的批示肯定，转化为完善社会管理的制度规范。例如，常州中院就审判工作反映出的有关解决困难企业、房屋拆迁行政裁决、私企老板弃企引发群体性纠纷、加强企业商业秘密保护等方面的问题，多次向市委市政府建言献策，市委主要领导均作出批示，要求有关方面予以落实。

与此同时，司法建议工作还存在一些不容忽视的问题。比如，司法建议工作的发展态势不够平衡，少数法院和法官对于开展司法建议工作的积极性和主动性不高；司法建议的制作水平参差不齐，个别司法建议存在问题找不准、原因说不透、对策提不好的现象，还有一些司法建议格式不规范；司法建议的反馈和采纳情况还不太理想，一些司法建议发出后“石沉大海，杳无音信”，司法建议工作的社会认同度有待努力提高。

二、司法建议制度的要素考察

司法建议是一项极具中国特色的制度，集中体现了司法机关的司法外职能。〔3〕根据我国现行法律规定，司法建议是适用领域极为有限的，为保障诉讼程序、督促裁判顺利执行而采取的一种间接性、无直接强制力的措施。〔4〕但在司法实践中，司法建议作为审判权延伸的方式和国家治理系统的一部分，呈现着与法律规定迥然不同的功能样态，也由此要求我们从实证出发，研究构成司法建议制度的各种要素。

（一）类型

根据《意见》，在审判、执行和办理涉诉信访案件过程中，发现有下列情形之一的，应当提出司法建议：

1.对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，需要积极加以应对的；

2.存在严重影响社会稳定的隐患，可能引发群体性事件，需要做好处置预案的；

3.对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位和部门强化措施，加以改进的；

4.发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的；

5.存在《民事诉讼法》规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或妨碍人民法院调查、执行等行为或《行政诉讼法》规定的行政机关拒绝履行判决、裁定的行为，需要给予相关责任人员组织处理或纪律处分的；

6.发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的；

7.诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，需要有关部门继续处理的；

8.其他有必要提出司法建议的情形。为了理解和把握上的方便，对上述8种情形可以作适当的类型化整理。大致有两种分类，一种是根据指向内容，将司法建议区分为三类，分别是：个案建议、类案建议与宏观性建议。个案建议一般主要针对在审理或执行过程中发现的有关单位在制度管理等方面的漏洞，从个案角度提出改进建议，强调司法建议的整改功能。类案、宏观建议则针对某一时期的或是某一类案件反映出的普遍性、群体性或是倾向性问题，从全局的角度向当地的党委、政府以及相关职能部门提出系统预防、化解问题的建议，更侧重于强调司法建议的指引功能和服务经济社会发展大局的职能。另一种是从制作缘由的角度，将司法建议划分为四类，分别是：预见防范型、纠正改错型、沟通协调型、宏观综合型。

实际上，这两种分类标准是相互交叉的，个案和类案建议既可以是预见防范型，也可以是纠正改错型或沟通协调型。以下予以例证。

1.个案建议（纠正改错型）。2009年，南京中院在审查美国某国际贸易公司申请承认新加坡国际仲裁中心2007年第034号裁决一案中，发现我省外贸企业在不了解外国法律和境外仲裁机构的情况下，采用国外客户提供的格式条款与之签订合同，致使发生争议时适用国外法律和境外仲裁而遭受严重经济损失。针对这一情况，南京中院及时向省外经贸厅及相关外贸企业发出了司法建议，建议外贸企业在签订合同时，应注意加强对合同条款的审查，审慎选择和确定争议解决条款和法律适用条款。同时，在发生争议后，要积极应对，依法维权，重视争议的处理。省外经贸厅对南京中院的司法建议高度重视，专门致函感谢，并通过网络、信息简报等形式将司法建议及时批转给全省外贸企业，要求各外贸企业认真学习，汲取教训，加强对格式合同的审查。

2.个案建议（沟通协调型）。宿迁中院在审理该市某气体制造有限公司（下称气体公司）诉市政府颁发国有土地使用权证行政纠纷案件中，发现被诉行政行为存在重大瑕疵，但涉诉土地使用权已出让给某房地产公司开发建设，该房地产开发项目已经完成大半，建成房屋已经出售，一旦法院判决撤销该土地颁证行为，必将引发一系列矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。为此，宿迁中院在详细剖析被诉具体行政行为存在问题的基础上，于2010年12月15日向宿迁市政府发出化解该起行政纠纷的专项司法建议。此司法建议主要包含案件的基本情况、原告主要诉讼主张、审判所发现的主要问题及协调化解行政纠纷的建议四项内容。宿迁市政府对此非常重视，市政府主要领导批示责成市政府法制办牵头，会同有关部门按照法院的建议全力做好案件协调化解工作。经过长达3个多月的反复协商，最终促成房地产公司与气体公司签订了厂房收购协议，市国土资源局依法注销了气体公司所持有的国有土地使用权证，气体公司自愿向宿迁中院申请撤回对宿迁市政府的行政诉讼，该案得以圆满解决。

3.要深化对司法建议工作的研究。近年来，关于司法建议方面的理论研究成果，尤其是关于司法建议的内涵、作用、价值等基础理论方面的的研究成果较为丰富，但相对而言，对司法建议在社会管理创新中的功能和效果的实证研究有所不足。扎实开展和科学管理司法建议工作，需要对司法建议工作进行更深入的研究。要在总结司法建议工作经验的基础上，对法院发送司法建议的数据、内容、效果等进行统计分析，还要在一定范围内对法官、被建议单位和社会公众进行问卷调查，了解各类主体对司法建议工作的评价，并广泛征求意见建议。通过掌握真实的情况，发现存在的问题，结合相关理论研究成果，健全完善工作机制，使司法建议在参与社会管理创新中的独特作用发挥得更加充分。

（四）建立健全司法建议工作协作联动机制

司法建议制度能否顺畅运行，司法建议工作能否取得实效，既需要法院系统的自身努力，也需要外部环境的优化和良好氛围的营造。一是与检察机关协作联动。广义的司法建议包括法院的司法建议和检察院的司法建议（即检察建议）。对办案过程中涉及的司法机关无力解决的问题，如果法院与检察院联合提出司法建议，这并不改变司法建议的属性，却增加了司法建议的影响力，更容易引起有关部门的重视和取得好的效果。二是与其他机关协作联动。为促进司法建议工作，可将司法建议开展情况及督促落实情况进行收集整理，向当地党委、人大、政府领导做专题汇报或通报，从而加强对司法建议工作的领导、监督和支持。还可以建议党委、人大和政府出台支持法院开展司法建议工作的规定，努力把司法建议落实情况纳入社会治安综合治理考核范围，以提高被建议单位对司法建议的重视程度。三是与媒体和公众协作联动。密切与新闻媒体的合作，通过多种渠道和形式加强对司法建议工作的宣传，选择典型司法建议公之于众，增进社会各界对司法建议工作的理解、配合和支持，扩大司法建议工作的社会效果，使司法建议工作在更广阔的天地里得到更大的发展。