《民族地区公共服务均等化策略》

民族地区公共服务均等化策略

摘要。如何在主体功能区划分的大背景下实现民族地区的基本公共服务均等化是当前一个重大的现实问题。当前民族地区基本公共服务均等化存在供给能力总体偏低、供给不均衡和供给效率低、水平趋同等问题。文章从标准界定、范围界定、财政体制以及生态补偿机制等方面探讨了主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化的路径。

关键词：主体功能区；民族地区；基本公共服务；均等化；路径

一、主体功能区与民族地区之间的关系

主体功能区的划分是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这必然与我国按照民族集聚而划分的民族地区产生重合和重叠，那么，二者之间是否有必然的相关性，也即，如何定位主体功能区和民族地区之间的关系，或者说，主体功能区划分对民族地区究竟能带来什么样的影响，这是需要我们认真思考和探讨的一个重大现实问题。

限制开发区域是指关系国家农产品供给和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。这类区域包含的类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失区和其他特殊功能区域（比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发地区、水资源严重短缺地区等）。这类区域大多是偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏、经济发展相对落后、基础设施条件差，同时，不少地区由于长期存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境超载能力，导致产生一系列的生态问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然矛盾最为突出的地区。限制开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为保障国家（地区）生态安全的重要区域。

禁止开发区域是指依法设立的各级、各类自然文化保护区域。这类区域要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这类区域主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜保护区、森林公园、地质公园等，它基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。与前三种主体功能区不同，目前我国有关禁止开发区域的设立、划定和管理体系相对成熟。禁止开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠完善相关法规、政策和加强管理，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，切实保护自然文化遗产，切实保持自然文化遗产的原真性、完整性，建设成为保护自然文化遗产的重要区域。

由限制开发区域和禁止开发区域基本概念可以清楚地了解到这两类主体功能区的基本要求和特点，根据我国民族地区的生态环境现实情况，可以说，我国民族地区绝大部分都处于限制开发区域和禁止开发区域主体功能区。我国五大民族自治区及少数民族集聚较为集中的云、贵、青、川四省，所处区域绝大部分都是高寒、荒漠或者崇山峻岭遍布的地区，这种特殊的地理状况使得其生态环境特别脆弱。我国全部的沙漠、绝大部分正在沙化的土地、很大一部分水土流失严重的区域都集中民族自治地方。

因此，“民族地区主要属于限制开发区、禁止开发区。国家‘十一五’规划纲要划定的22个限制开发区，西部民族地区占17个。我国禁止开发区具体包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园，它们中的很大一部分都在民族地区。”[1]也就是说，本研究更注重的是如何实现限制开发区域和禁止开发区域主体功能区下的民族地区基本公共服务均等化的路径。

推行主体功能区的思想，打破了传统的区域经济发展思路和发展模式，这是符合区域协调发展战略的科学内涵的，同时，在主体功能区建设过程中，人口转移、产业选择、经济布局和生态建设等行为，也是对人口、资源、环境有效配置的过程。因此，主体功能区规划战略给我国民族地区的社会、经济可持续发展带来了巨大的机遇和挑战。

我国民族地区面临着许多社会和经济发展机遇。首先，主体功能区战略规划为我国民族地区生态保护提供了机遇，有利于加快建立生态补偿机制。其次，有利于民族地区特色优势产业的发展，可以积极培育和扶持民族特色产业和优势产业的发展，促进限制开发区和禁止开发区经济效益和社会效益的统一。再次，有利于民族地区地方政府能力建设。在主体功能区规划中的制度设计和政策构想中，作为限制开发区和禁止开发区中的民族地区将得到大量的财政支持和优惠政策扶持，可以提高各级地方政府能力。最后，有利于民族地区社会和经济可持续发展。由于主体功能区规划使得民族地区将得到大量实实在在的优惠政策扶持，这将缓解民族地区的社会和经济发展压力，化解民族地区内的民族矛盾，有利于民族地区和谐社会的构建。

与此同时，它也为我国民族地区带来挑战。首先，增加了民族地区发展的成本和难度。在目前配套措施还不完善的情况下，根据主体功能区规划，大部分民族地区的发展受到很大的限制，如一些重大工业项目发展受到限制，资源开采和开发受到限制等等，这也导致民族地区的剩余劳动力不能在本地区被吸纳，增大就业压力。其次，短期内严重影响到民族地区的居民增收。在主体功能区规划政策框架里，民族地区的发展短期内受到了限制，也相应地减少了民族地区居民增收的途径和机会。最后，短期内各级地方政府财政能力会更加困难，更加制约了各级地方政府推进民族地区的基本公共服务均等化能力。

二、我国民族地区基本公共服务均等化存在的问题及原因分析

（一）我国民族地区基本公共服务均等化存在的问题

1.我国民族地区基本公共服务供给能力总体水平偏低。目前，我国民族地区经济总量小，在全国经济总量中所占份额偏低，财政收入规模相对较小。财力的严重不足极大地限制了我国民族地区基本公共服务均等化能力，具体表现为对基本公共服务投入的增长速度落后于总体财政增长速度，基本公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，基本公共服务供给数量和质量落后于公众的现实需求。

2.我国民族地区基本公共服务供给不均衡。目前，民族地区的公共财政支出结构与基本公共服务均等化的目标要求还存在很大的差距。根据《中国财政统计年鉴》（2009）有关资料整理得知，2008年，我国民族地区用于基本建设的投资支出占到民族地区财政支出的14.13%，公共财政被政府部门消耗的比例过大，八个民族省区的平均政府公务支出达到公共财政总支出的22.53%，高于全国平均水平。由此可见，我国民族地区公共财政支出的公共性还不够强，公共财政用于经济建设的投入比例非常高，致使八个民族省区的公共财政在教育、公共卫生和社会保障等领域的投入受到局限，这种不合理的财政支出进一步限制了民族地区基本公共服务均等化的能力。

3.我国民族地区基本公共服务供给效率低，水平趋同。主要表现为各地区基本公共服务投入与产出的相对效率没有明显差异，政府对基本公共服务供给整体上属于“投入型”而非“效率型”，各地区间基本公共服务差距主要表现为投入差距。

（二）民族地区基本公共服务均等化存在问题的原因分析

1.民族地区经济发展落后和地方政府财政实力薄弱导致基本公共服务投入严重不足。改革开放以来，由于国家实行了重视沿海地区发展的非均衡发展战略，使得沿海地区得到了迅猛发展，而西部民族地区发展却远远落在了后面，也导致了我国沿海地区与西部地区发展差距日益扩大。这种经济发展的落后也体现在民族地区各级地方政府财政实力薄弱，也即政府提供基本公共服务能力不足。2008年，全国地方财政收入合计286497896万元，民族地区地方财政收入为26835169万元，占全国地方财政收入的9.37%，这个比例与民族地区人口占全国总人口13.3%的比例相比，差距是很明显的。所以，民族地区经济水平和地方财政水平在全国都处于比较低的状态。在同等条件下，财政实力雄厚的东部沿海地区地方政府投入基本公共服务的财力则远远高于财政实力薄弱的西部民族地区地方政府投入。

2.民族地区地方政府能力较弱导致基本公共服务效率低。基本公共服务的有效供给，不仅需要充足的财政实力，还需要一个有能力的政府。政府行政能力的高低对政府提供基本公共服务的水平产生重要影响。我国民族地区地方政府存在着观念陈旧、行政效率低等问题，严重制约了基本公共服务供给效率和效果。

6.建立“起点公平”的生态补偿机制。要重视我国民族地区的基础条件和单位服务成本差异对基本公共服务改善的影响，应建立起“起点公平”的生态补偿机制，这种补偿机制本质上是一种利益调整和补偿。由于我国民族地区在主体功能区规划中大部分集中在限制开发区和禁止开发区，也属于经济欠发达地区，并且基本公共服务均等化具有周期长、见效慢等特点，需要明确生态补偿的范围、标准，同时还应把生态补偿机制建成一种长效机制。可以把生态补偿分为三个部分：基本补偿部分、产业结构调整补偿部分和生态效益外溢补偿部分。其中基本补偿部分和产业结构调整部分主要以中央财政转移支付为主，生态效益外溢补偿部分则以建立受益者付费的横向转移支付为主，这是对限制开发区和禁止开发区为了全国或区域性生态安全付出的发展机会成本进行的补偿。生态补偿长效机制的有效建立还需要有合理的措施和方法加以落实，这就要求各级政府既制定各类政策加以引导，又逐步应用多种市场化手段，提高补偿的效益和效率。

7.逐步建立和完善“结果导向型”绩效评估体系与激励机制。加强公共服务绩效考核是改进政府管理方式的重要手段，有利于建立以结果为导向的公共服务管理新方式。绩效评估已经作为提升行政效率、改善政府与公众关系的重要措施，这就要求主体功能区划分下的我国民族地区各级地方政府在理念上不仅对公共服务机构利用资源的积极性、效率性、效果性进行合理评价，还要考虑到公共服务成本的大小以及公共服务项目对公众的影响。在方法上，公共绩效评估应引入多元评估主体，按照经济、效率、效能和公平等指标，设计并运用新的考核办法，将定量方法与定性方法有机结合，综合运用平衡记分卡、360度绩效反馈评估法、标杆管理评估、绩效行为量表法等考核方法；在体系上，需要对评估主体、评估对象、评估指标与方法等进行系统的创新，以确保多元评估主体对社会公共服务进行全面、科学的评估，从而促进政府对社会公共服务高质量、高效率的供给。

与此同时，还要建立基本公共服务均等化政府问责制。首先，是将基本公共服务均等化作为政府问责的重要指标；其次，构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。