《我国政府机关公务用车的改革研究》

我国政府机关公务用车的改革研究

我国公务用车改革研究

摘要。目前，我国公务用车改革尚处于初级阶段，理论研究随着改革实践的不断深入逐步加强，纵观我国公务用车改革历程，不难发现公车改革是一项涉及范围广、内容复杂且政策性强的改革任务。本文首先以公务用车政策改革为基础介绍我国公车改革的整体情况，继而分析整个改革过程中出现的问题以及问题背后的原因，最后在借鉴国外公务用车管理经验的基础之上，提出了关于推进适合我国国情的公车改革的对策和建议。

关键词：公务用车改革分析研究

一、绪论

（一）研究背景及意义

1.研究背景

2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公务用车配备使用管理办法》，重新修订了公务用车的使用配备标准，号称“史上最严格”的新一轮公车改革已经启动。这一消息无疑给公车改革带来了良好契机，在大环境的支持下，总结公车改革18年的经验教训，从理论和实践的角度探讨适合我国公车改革的对策，为政府有效解决公务用车管理问题提供理论和实践依据。另外，公车改革与社会民生相关，在构建社会主义和谐社会的背景下，促进社会和谐就需要我们关注民生、改善民生，共建和谐社会，采取得力措施让广大人民群众共享改革发展的成果。

2.研究意义

近年来，随着经济社会快速发展、行政管理体制不断深化、公共财政体制的不断完善、社会化交通服务逐步改善以及私家车的日益普及，从总体上来看，推进公车改革的社会和客观条件已经逐步形成。

一方面，本课题的研究有利于政府认清形势。我国公务用车改革已经进行了18年，在这18年里，不少地方都进行了关于公车管理问题的改革，但是到目前为止公车私用、公车消费支出高等现象仍然十分普遍。从前期中央部委和地方各级政府部门公布的“三公”经费及公车支出情况可以看出，公车消费在职务消费总支出中占有相当大的的比例，如此高的公车支出，浪费的是纳税人的血汗钱，难免引起社会各界的不满，带来不良的社会影响。

另一方面，本课题的研究有利于改善政府形象。公务用车改革不仅节约了行政成本、降低了财政负担，而且还能促进领导干部平民化，打破了某些领导干部的“官本位”、“特权”思想，让官员和老百姓一样，自己打理出行问题，对行政官员了解民情、融洽干群关系势必起到积极的作用，在一定程度上，提升了公众满意度，体现了社会公平，促进了党风廉政建设。

（二）国内外研究综述

1.国内研究综述

目前，我国公务用车改革尚处于初级阶段，理论研究随着改革实践的不断深入逐步加强，针对已有的相关研究文献，现综述如下：我国公务用车改革思路目前有两种，一种是公车货币化模式改革;另一种是公车非货币化模式改革。其中，公车货币化模式包括半货币化模式和完全货币化模式;公车非货币化模式主要体现在公车集中管理和加强监管方面。

公车货币化模式是现阶段应用广泛却争论不一的一种改革模式。南刚志（2007）在《公车改革货币化模式评析》中肯定了该模式在减小公车规模、抑制公车私用等方面的突出作用后，也理性分析了其在降低行政成本及体现社会公平方面的欠缺。同时也有学者认为货币化改革中补贴金额的划分标准没有合理合法依据，容易造成国有资产的流失，滋生腐败现象。

公车非货币化模式是指在保证公务正常运行的情况下，所有公务用车及其使用所产生的费用全部由政府负担，并用特殊标志将公车与其他车辆进行区分，规范公车管理，公开公车监管和处罚办法的管理模式。该模式主要体现在公车集中管理和加强监管两个方面。

公车集中管理是指政府专门设立一个机构将车辆全部收纳进来，统一调度和管理。宾小山（2005）在《简论政府公车改革的基本思路》中提出公车集约化管理是针对目前我国公车体制中分散管理，造成运输成本上升等特点所制定的改革思路。由于是立足于我国现有体制特点基础之上的改革方法，因此，该思路具有较强的可实施性，较易被改革对象所接受。公车集中管理不仅减轻了财政压力，有效地遏制了“车轮下的腐败”，而且还妥善解决了司勤人员的再就业问题。事物的两面性决定了有支持者就必然存在反对者，在有学者对该模式认可的同时，也有学者对该模式表现出了担忧，李兵（2006）认为这个思路缺乏内部竞争，难以保证有效的执行力和服务质量，另外，由于需重新成立一个专门机构，因此增加了在实际操作过程中的难度。

加强公车监管，主要是政府针对公车的使用管理方面进行的严格限制。针对这一思路，余诚（2008）认为我国现在的经济体制是社会主义市场经济，离幵市场的改革就不能称得上真正意义的改革，加强公车监管没有从根本上触动既得利益者的利益，破坏了社会利益均衡，容易发生改革反弹的情况。也有学者认为这是追溯我国政治渊源，靠政治运动、喊口号提出的，虽然肯定了它在减少管理变革成本方面的作用，但也提出这是治标不治本的改革，容易反弹回改革前的样子，导致“上有政策，下有对策”的弊端产生，达不到预想的改革效果。

除了上述介绍的主要改革模式以外，还有学者提出了其它的改革思路。王明珠（2009）在《从利益均衡分析看公车改革的出路》中提出了公车市场化改革，并分析了这种模式的两种形式，即“公车租用”和“私车公用”，并阐述了这两种形式的可实施价值。

2.国外研究综述

经过查阅文献发现，西方国家没有专题理论研究公务用车问题，但是各国在公车管理上都制定了一套符合本国国情的制度。因此，我们可以借鉴国外已经成熟的公车管理经验将其运用于我国的公车改革。国外对于公车的管理主要有以下三种形式：（1）规范公车购置预算管理

在法国，政府各个部门的购车预算必须首先由政府各部委在制定年度预算方案时提出申请，由“国有汽车购置委员会”进行审批，审批通过后，再由代表政府的“国家采购联合总会”统一购买。在比利时，政府部门按照公务用车用途的不同将符合购买条件的公车分为7个级别，并对每个级别公车的可购买的最高价格作出了限定。同样，在采购车辆前需要提交报告，告知购买用途以及所需的级别，最后将报告提交财政部等待审核。这样多层级限制公车采购和配备，相当大程度地缩减了财政开支。

（2）严格控制公车配备数量和规模

在日本，严格控制公车配备数量。政府通过发放交通补贴的形式鼓励公务人员外出办理公务时乘坐电车、公汽、火车等公共交通工具，以减少对公车的使用，并且在发放补贴时规定以最短的距离所需要的交通费为准则，实报实销。

（3）强化公车监管严防公车私用

在美国，为了严防公车私用，联邦政府规定每次用车记录都必须登记在册，详细记录车辆使用情况；瑞典推行的“公车监控系统”，也有效遏制了公车私用情况的出现。

3.对相关文献的小结

通过对国内外文献的总结可以发现，公车改革已经不可避免地成为当今社会的热门话题。我国学者对于车改的探讨，也取得了初步进展。但相对而言，我国在这方面的究还是缺乏全面性、系统性和可操作性，首先，相当一部分研究侧重于一个方面的分析，比如将公车改革等同于货币化改革等，研究的视角和方法比较单一。其次，观点片面，缺乏辩证思考和系统论证，拆东墙补西墙的现象比较普遍。最后，过于注重借鉴其他地区的改革经验，忽视了本地改革环境和实际情况，没有因地制宜地制定改革方案，提出的对策不够切中要害，缺乏可操作性。

二、我国公务用车改革

（一）我国公务用车改革历程

随着我国社会主义建设和反腐倡廉建设的推进，公务用车改革受到社会各界的广泛关注。纵观我国公务用车改革历程，以公车政策改革为基础延伸至地方公车改革实践，大致可分为以下四个阶段：

1.第一轮改革（1994年——1998年）1994年，随着我国社会经济快速发展，国家财政对行政投入的增多使得各级政府部门对公务用车的需求也逐渐增大，同时，公车在使用过程中也滋生出部分官员攀比汽车档次、公车私用等腐败问题，因此，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，《规定》首次明确不同级别官员的用车标准，限制了进口轿车的购买量，在很大程度上节约了国家财政开支，遏制了部分干部盲目攀比的不良倾向。

1997年，中纪委、监察部首次提出公务用车货币化方案，在此背景下，深圳、珠海、中山等地也先后自发进行公务用车改革探索。

1998年，黑龙江省大庆市成为第一个在市直机关实行公务用车改革的党政机关，此次车改不仅涉及多个部门，而且还制定相关规定规范公务活动，加大了用车监督力度，成为全国车改的领头羊，但由于各种因素的影响，大庆车改没能继续推广。同年9月，国家体制改革委员会会同相关部门制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，《方案》以减少国家财政负担为目标，逐步实现部分中央机关陆续改革的计划。

首轮公务用车改革涉及范围较广并且均以各地自发探索为主，缺乏一定的系统性和规范性，在没有经验借鉴的情况下，效果也不够理想，但作为全国车改的第一块试验田，这一阶段的经验教训为以后的公务用车改革起到了抛砖引玉的作用。

2.第二轮改革（1999年——2003年）1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》。《通知》更加明确的规范了不同级别的领导干部对公车的使用，并且详细规定了公车釆购标准及对领导干部配车的价格限制。

2000年，江西省定南县在总结黑龙江大庆车改的经验基础上，开始试行对该县公务用车的改革，以期实现缩减机关财政开支，遏制车轮上的腐败的最终目标。

2001年，江苏省和浙江省分别从单个乡镇幵始新一轮车改试点。同年4月，湖北省老河口市实行了公车货币化改革，老河口市的公车改革在借鉴其它地方车改经验的基础上，有计划地依次推进，平稳过度，逐步完善，在当时被认为是获得较好效果的一次改革。2002年，山东省泰安市提出将各个机关公务用车统一交由机关后勤公务用车管理中心集中管理，所有公车交由公车管理中心集中调配使用，这也是第一次提出将公车集中管理的公车改革方案。同年，辽宁省葫芦岛市通过控制车辆编制、限制车辆采购标准和数量以及鼓励公车租用等方式在保证公务活动正常进行的同时对公车施行创新式改革。

2003年，为了进一步降低行政运行成本，促进党政机关廉洁高效，十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的的决定》中明确要求规范领导干部职务消费，并且将公车改革纳入其中。

第二轮的公务用车改革充分总结了第一轮公车改革的经验教训，较之第一轮自发探索车改而言更有计划和组织;这一阶段的公车改革在前一阶段的基础之上探索出一条公务用车社会化、市场化的创新之路，对推动全社会的公务用车改革作出了贡献。

3.第三轮改革（2004年——2007年）2004年，我国的汽车产业发展迅猛，随着汽车销量和车型种类的增加，我国的汽车销售价格也随之下降，因此，国务院机关事务管理局发布了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，再次明确限制用车编制和规范采购标准，但对于公车编制和配备标准没作出新的规定，仍沿用了1999年制定的标准。同年，部分国家机关会同北京、上海、安徽、广东、山东、湖北等多个省（市、区）均以分期分批逐步推进的方式竞相幵展公车改革试点工作。

新规定的出台进一步推进了全国各地公务用车改革进程。然而，2005年，就在各地因地制宜进行车改之际，国家有关部门通知即将推行公车改革的政府机关或正在进行公车改革的机关单位暂时停止已经开展的改革工作。这次“紧急刹车”导致又一轮车改热潮的降温。

4.第四轮改革（2008年——至今）2008年，为了落实节能减排，切实降低能源消耗，中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局颁布了《关于中央和国家机关进一步加强节油节电工作和深入幵展全民节能行动具体措施的通知》，这次改革不仅限制了党政机关公车使用时间，而且进一步降低了领导干部的配车标准。

2009年，浙江省杭州市经过7年的酝酿正式对机关公务用车的改革，以按级按月发放补贴的形式取消了副厅级以下干部对于公务专车的使用。

2010年，民革中央在全国政协十一届三次会议上提交了《如何破解公车改革之困局》的提案，建议建立财政预算约束体系，限制公车采购标准，控制公车购置数量，加强政策执行和联动内外监督。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实施意见》，这表明我国各地的公务用车改革将踏上新的征程，又一轮新的改革拭目以待。

迄今为止，我国公务用车改革已经进行了18年，从开始的各地艰难自发探索改革到有组织有计划地深度改革，这期间不仅经历了车改热潮，也曾陷入车改低谷;在一定程度上，既取得了改革成效，又不可避免地产生了新的问题。总而言之，在摸索中前进，在前进中探索成为了我国公务用车改革历程的真实写照。

（二）我国公务用车改革过程中存在的问题

经过18年的公务用车制度改革和地方公车改革实践，我国现有的公务用车管理制度对于党政机关高效运转及党风廉政建设作出了积极贡献。同时，随着我国经济社会的发展、市场经济体制的健全、行政管理体制改革和政府机构改革的推进，现有公车制度改革的不足也日趋明显，主要包括以下几点：

1.国家财政负担大

虽然我国现行的公务用车制度在汽车釆购、定编及财政预算方面作出了各种限制，但是在实际机关公务用车过程中依然出现了“上有政策，下有对策”的现象。部分政府部门凭借对公车购置审批的随意性，千方百计通过各种方法购置新车以及解决汽车编制资金问题，这就使得之前规定的种种限制成为泡沫，架空了对公车购置作出规定的文件，导致公车改革整体效果不佳。

公车购置的随意性直接造成公车数量越来越多，规模严重膨胀，进一步加剧了国家财政负担。目前，我国公务用车总量多达200多万辆，超编配车率50%以上，并且以每年20%的速度增长，有的科级单位人员编制不多，但小车配备却不少，几乎党组成员或其它副职干部一人一台车，甚至有的主要领导一人配多台车，就是如此这般的公车配备依然会出现公务活动无车可用的怪象。

公车费用高是造成国家财政沉重负担的另一个主要原因。除了公车运行的基本成本支出外，还包括公车运行里程、燃油费、维修费、保养费、路桥费、停车费等均存在严重的信息不对称，这些现象均在一定程度上消耗了财政资金。

公务用车的公共性决定了由其所产生的一切费用均由公共财政承担，正是基于这个原因，导致现实生活中使用公车时对车辆本身不爱惜以及忽视公车使用成本的现象随处可见。同时，由于公车制度本身的缺陷，导致与公车相关的消费存在很多寻租的机会，领导指定修车点维修得回扣，司机多开发票得回扣，单位假借修车发票报销得回扣等已经成为常态。

2.公车管理机制不配套

我国现行的公车管理制度仍然沿用计划经济时期的旧模式，将公务用车等同于领导专车似乎成了约定俗成的常态，领导不使用公车时，司勤人员和车便处于闲置待命状态，这种不经过市场交换，没有竞争关系的自我供给方式直接造成投入与产出比失调，不仅导致人力资源的浪费，也降低了公车使用效率。

同时，公车管理体制缺失还影响了工作效率和同事之间的团结。按照规定，并不是所有级别的干部都可以配备专车。但是，在现实工作中，违规配车的领导不在少数，而对于那些没有配到车的干部或者单位其它需要经常使用公车办业务而又无车可用的人员就会心理失衡，产生供需矛盾，不利于同事间的团结，更不利于工作的开展，影响了公务人员的工作积极性。

我国目前对公车的配备和使用大多停留在行政制度层面，缺乏有效的外部监督和法律约束，这样就为某些官员制造了寻租的机会，在公车购买、使用、管理、维修、更新等环节运用各种手段谋取自身利益，侵占了国家财产，滋生了腐败的温床。虽然现有的公车制度对各级领导干部的公车配备和使用制定了相应的规定，但是，具体落实到各个地方政府各个部门就要根据所谓的”因地制宜”听从单位领导层的意见。这种对于公务用车管理模式的多样性直接导致对公务用车实际管理的随意性、普遍性。

3.与贯彻落实科学发展观的目标不相称

科学发展观是我国坚持以人为本，实现全面协调可持续发展的世界观和方法论。科学发展观强调要用科学的办法解决一切问题，要用科学的眼光看发展，而现行的公务用车制度设计并非完全科学，当然，公务用车制度改革的本身出发点是好的，但真正落实的时候就出现了许多违背初衷的情况。

我国经济的飞速发展使得原本被视为奢侈品的汽车越来越平民化，私家车的普及带来了汽车工业的发展，汽车行业成为国民经济的支柱产业。目前，公车私用的现象比较普遍，在实际工作中，常常将“公”与“私”混为一体，产生公车不公的现象。公务用车名为单位用车，在实际工作中变相成为领导或部门负责人的专车已经成为众所周知的事实，人们经常可以在机关大院停车场看到，上班时间，领导在，则车在;下班时间或节假日，停车场却不见车的踪影。如今有些干部利用公车为家人亲戚办事，自驾游，随意送人情给他人使用等现象也随处可见。因此，公车私用产生了汽车消费的“挤出”效应，即既然有公车可用，又何必“浪费钱”去买私家车，就是这种大众“顾家”思想，成为延缓汽车工业长远发展的阻碍因素。

（三）影响我国公务用车改革的原因分析

任何问题的形成都有一定的原因，我国公务用车制度改革过程中存在的问题更是由方方面面的原因所引起，针对上述三个造成公车制度改革过程中存在的主要问题，分析其背后的原因，有利于在以后的公车制度改革中有的放矢。

1.公共财政体制不合理

多年来，由于公务用车改革缺少必要的预算和支出的约束，造成公车消费越改越高。公车使用泛滥和和管理上的失控就是国家财政预算失控的结果。财政预算内资金和预算外资金存在的漏洞，让部分单位乘虚而入从中获得好处。

目前，由国家财政拨划到各级单位的财政预算包括公车费用等其它各种费用的支出都没有明确的明细表，追求效用最大化的公共部门会争取尽可能多的预算，由于信息不对称，预算审批部门很难对预算提出异议。另外，财政预算编制所有权过于分散使得预算编制多的单位配备超标超编汽车也越多，有的单位甚至还想方设法通过预算外收入设立自己的“小金库”，凭借国家财政对预算外资金薄弱的约束力来逃避政府对隐性收入的监管，导致预算外资金的失控。因此，如果不对财政预算制度进行改革，那么所进行的公务用车制度改革也形同虚设，这种状态必将在无形中增加行政成本，加大财政负担。

众所周知，公务用车改革不仅有利于降低行政成本，减少财政负担，还有利于推进政府廉洁、高效、服务型体系的建设。同时，公务用车改革任务重，内容复杂也是人所共知。在准备论文前期，通过大量的资料收集以及阅读相关书籍文献，本着提出一个科学合理改革方案为目标，开始了本课题的研究，可是经过钻研发现，没有任何一种改革模式可以放之四海皆宜，也没有任何一种改革模式可以一劳永逸解决所有的问题。因此，在改革模式选择和制度设计上，我们应该充分考虑各个地方的经济发展水平和现行的公车管理基础，因地制宜地探索适应本地区的改革有效形式，制定一个稳妥可行的公车改革方案和推进措施，循序渐进地推进公务用车的改革与管理。同时，面对公车改革过程中出现的问题，政府要虚心接受社会各界和广大人民群众的意见和建议，以雷厉风行的作风和敢于动真格的行动凝聚民心，以实实在在的成效取信于民，维护党和政府的良好形象。

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