《影响村级组织换届选举的主要问题和原因》

影响村级组织换届选举的主要问题和原因

1、征地政策不到位、村级财务管理不规范等历史遗留问题。前几年，一些城郊结合部村，由于政府征地政策没到位，征地项目不同，造成地价不统一，群众意见很大，矛盾十分突出。从我市鹿城、瓯海、龙湾三个区的调查情况看，主要有这样几种情况：一是村土地被征用后，群众生活保障政策没有落实到位，

二、三产业用地指标项目没有给予审批，一些答应给予安排就业的人员没有安排，部分安排就业的人员下岗在家没事干。二是同一地块，不同的时期征地价格不一样，并且不同的建设项目，征地价格相差很大，群众意见很多，经常上访要求落实政策。据调查统计，全市共有39个这样的村，其中鹿城16个、瓯海11个、龙湾11个、瑞安1个。三是部分经济发展比较好的村，少数村干部行为不廉洁，造成村级财务管理混乱、帐目不清，集体资产流失，群众意见很大，要求先清查前些年的帐目，后进行组织换届选举。个别集体经济实力比较雄厚的城中村，会出现村民强烈要求瓜分集体经济和集体资产的情况。据2004年10月全市行政村基本情况调查，全市还有414个村两委关系不协调，有561个村村务管理不规范，有191村村民长期上访，有180个村社会治安问题比较突出。因此，这些村的部分群众在这次村级换届选举中可能会出现过激的行为。

2、农村大量的人员外出会影响选举和选民资格的界定。由于特殊的地域经济关系，我市人口大进大出，走出去有200多万，进来也有200多万，大量的农村人口外出务工、经商，给党组织和村委会的换届选举带来了一定的影响。首先是人口流动使一部分长期在外打工的村民对村情、村务了解较少，因而会出现参与热情不高的情况。其次是人口流动可能会影响村民对选举的有效参与。外出村民通过委托投票行使选举权，但这种方式往往受接受委托方的意愿所左右，降低了他们对选举的有效参与。再次是人口流动给村干部的配备增加难度。部分村由于大量的青壮年劳动力外出经商打工，会出现班子后继乏人的现象。据瑞安市2004年调查统计，全市910个村，常住人口在300人以下的有178个村，其中200-300人的有69个村，100-200人的有65个村，50-100人的有20个村，50人以下的有22个村。如瑞安市林溪乡的燕子村，登记人口474人，而常住只有2个人。瑞安市龙湖镇后坑村党支部共有8名党员，其中长期外出务工经商的有6名，在村里只有2名党员，无法进行换届选举。此外，一些城郊结合部的乡村，前几年由于土地被征用、农转非的村民比较多，出现了一些特殊情况的人员，这部分人是否在本村进行选民登记，基本是由各村制订的《村民委员会选举办法》来确定，而村与村的具体规定又不尽相同，这样就容易造成一些选民失去一次选举权或获得二次以上选举权的情况。特别是一村中存在的有农业户口、非农业户口、渔业户口、供销粮户口、蓝印户口等多种户口情况，对此《组织法》也没有明确规定是否予以登记。《浙江省村民委员会选举办法》只是规定，“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况，户籍不在本村的人员是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”但在实际操作中，基层难以把握和指导。如2002年鹿城区南门街道丰收村，就出现60位外嫁女要求落实选举权的问题，北京法制报还以《温州二百余村民选举权被剥夺——凭什么不让我们参加选举》为题专门作了报道。一旦给予落实了选举权，下一步就提出要享受村里有关福利待遇，甚至要求分给村级集体资产。

3、宗族宗派势力和违法违纪活动影响换届选举。尽管与过去相比，现在农村中的宗族因素对村民的影响逐渐在减弱，但这种影响并未消失，仍然影响着村民的行为，影响着农村民主政治建设的健康发展。据调查，目前全市有130个村“三宗”问题比较严重，前几年，这些村在换届中竞选人会利用宗族观念、宗派势力上门游说，不正当拉票、“协议竞选”、恶意承诺等现象时有发生，贿选手段越来越隐蔽；部分大款、老板为谋求政治地位，干扰村级组织换届选举。由于生活在同一个村，又存在家族地缘亲戚的关系，对一些候选人参加竞选前的一些非组织活动，如采取摆酒、请客、送礼等形式，搞一些非法拉票的行为性质较难界定，难以采取有效的组织措施来处理这类行为。在村党组织换届选举时，往往会出现党员人数多的一方当选，而那些思想素质高、能力强的党员不一定能当选的问题，有的村还会出现党员人数少的一方“罢选”的现象。同时，有的村出现党组织关系“回流潮”，也给村级组织换届选举增加了难度。在村委会选举中，凡是姓氏、宗族、房族观念严重的村，村委会选举工作都很难正常进行，有时还会扰乱换届选举过程。如2002年龙湾区沙城镇就有12个村的村民上访反映村级组织换届中存在送酒、送烟、送钱拉票贿选的事。

4、村委会成员和村民代表中的党员比例难提高。当前，农村党员队伍结构性问题比较突出，全市13万名农村党员中，年龄60岁以上的占26%，文化程度初中及以下的占85%。三年以上未发展党员的有186个村，五年以上未发展党员的有76个村，60岁以上党员占一半的村有208个。这些后进村党支部的党员，由于自身的素质低和在群众中的威信不高，因此，很难被选为村委会委员和村民代表。

5、操作程序不规范造成选举失败。在2002年的村级组织换届选举中，由于一些基层干部对《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》及省、市有关文件学习不够，理解不深，对村级组织换届选举的复杂性、艰巨性认识不足，对可能出现的新情况新问题估计不足，盲目乐观，存有麻痹、松懈思想。在换届选举过程中，操作程序不规范，指导失误，造成部分村选举失败，导致党员群众集体上访，多级上访。如乐清柳市镇三里村村民关于委托投票违反村选举办法规定投诉案就是一个例子，当票箱还没有开启之前，镇党委书记到现场去了解情况时，村委会主任候选人双方都表示这次村委会选举是历史上最公正的一次，在整个选举中没有不合法的因素存在，等计票结果出来后，落选方就指出村委会换届选举过程中的种种违法现象，要求依法重新选举，并上访到省级部门。

出现以上这些问题的原因是多方面的，既有客观的原因，也有人为的因素。主要有以下一些原因：

一是有关征地政策没到位，村级财务监管不规范。前几年，一些城郊结合部的村土地被征用后，政府部门在落实有关征地政策不及时，或者由于不同的时期、不同的项目和不同的地段差价较大，群众难以接受、矛盾比较突出。一些该落实的指标项目没有及时落实，该安臵的没有及时给予安臵。如瓯海茶山镇、鹿城南郊乡的个别上届没有换届的村就有这种情况。一些经济比较发达的村，由于少数村干部决策失误或不廉洁行为，造成了集体资产的大量流失，一些村财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村民意见很大。如上届龙湾蒲州镇的一个村，村干部没有通过村民代表会议，就自作主张用村集体经济为朋友企业作贷款担保，结果企业破产造成村集体经济100多万元被银行扣除。这些问题主要集中在三个区和县（市）的城郊结合部，虽然数量不多，但影响比较大。

二是有关法律法规不完善，不具体。《中华人民共和国村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》以及《换届选举工作实施意见》本身的不完善给基层工作带来难度。比如《村民委员会组织法》中涉及的“村民”、“户籍”、“选民”、“集体资产”、“破坏选举”等概念性问题没有法定解释。《村民委员会组织法》在实施过程中存在无法可依的问题，比如村委会的法律地位问题、集体资产管理权和所有权问题、破坏选举的法律责任问题、拉票、贿选的界定问题，以及委托选举的具体要求和办法等，在实施过程中很难操作。又比如村民的民主权利保障问题，在选举中，村民的民主权利受到侵犯时，具体由哪个部门来维护，出现违纪违法行为时，应该由哪个部门去查处、查处的法律依据是什么。民政部门执法主体地位也不明确，责权利不一致。

三是集体资产的处置缺乏有效的量化方法。随着农村经济的发展，城市化进程的加快，我市一些城郊结合部的村，由于地理位臵比较好，加上经营比较得当，积累了雄厚的集体经济和一定的集体资产。但是，如何量化和分配这些集体经济和集体资产，各地都没有科学的办法。同时，对集体资产的处臵也缺乏有效的法律依据，没有法律条文明确规定能不能分集体经济和集体资产。

四是有关人员业务不熟悉，对农村的复杂性认识不足。有些乡镇领导班子调整以后，部分新上来的干部由于以前没有管过党务工作，加上对村级换届选举工作业务不够熟悉，对农村的复杂性认识不足，宣传发动、教育引导工作没做好，思想上存在偏差，“两推”工作存在简单化，没有按规定程序操作，仍然按老办法确定支部委员候选人。工作人员法律意识不强，思想认识不到位，对村委会选举办法的法律依据是什么不清楚。因此，对换届选举工作中遇到的突发性事件束手无策，应急处理能力差。如2002年鹿城区上戌乡西湾村选举委员会在制定村选举办法时，照搬范本，乡干部在指导村选举委员会制定村选举办法时说：“对候选人的八条规定只能说不宜，不能说不准”。结果把判了刑的人选起来当村干部。

五是候选人的资格确定缺乏具体的操作办法。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》，村选举委员会依法制定村选举办法，并对组织法、省选举办法中关于推选村委会成员的要求进行具体规定，有的村定了7条标准，有的村定了8条标准，但在实际操作中却难以执行。村选举委员会是组织实施村委会换届选举工作的机构，法律规定它可以通过教育、宣传的办法来组织实施。但在操作过程中缺乏强制性措施和法律、法规保障。另一方面村选举委员会是一个临时性机构，选举委员会成员在执行村选举办法时，不愿秉公办事，怕得罪人，结果使得村选举办法规定的候选人条件成了选举中的空头规定。

四、解决村级组织换届选举问题的措施

搞好村级组织换届选举工作，选好新一届村两委班子，直接关系到农村今后三年的经济发展和社会稳定。因此，各级党委和政府一定要从促进农村改革发展稳定，夯实党在农村的执政基础，提高党在农村执政能力的高度，深刻认识做好村级组织换届选举工作的重要意义。切实采取措施，及时解决村级组织换届选举中出现的问题，以确保村级换届选举工作的顺利完成。

1、加强组织指导，落实工作责任。各级党委、政府要增强政治意识、大局意识和责任意识，严格按照中央、省、市有关要求，切实把村级组织换届选举工作作为当前农村的头等大事来抓，加强组织领导，建立强有力的工作机构，形成党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合的工作体制和运行机制。县（市、区）和乡镇都应派出工作指导组，乡镇党委对每个选举村都要派人指导。县（市、区）委书记要认真履行好第一责任人的职责。乡镇党委、政府要负起主体责任，党委书记要切实履行直接责任人的职责，亲自抓，负总责，党群副书记、组织委员要直接抓，班子成员分工负责，真正做到精力到位、措施到位、领导到位。村党组织要发挥好领导核心作用。要建立村级组织换届选举工作责任追究制，对思想不重视、力量不到位、措施不落实，造成不良影响、产生严重后果的有关责任人，要追究责任，严肃处理。

2、严格选人标准，选好配强两委班子。推选什么样的人当村干部，关系到党在农村的执政基础。在这次村级组织换届选举中，对候选人的条件一定要严格把关，要引导党员和群众切实把能够拥护党的领导、拥护社会主义，政治坚定，坚决执行党的路线方针政策和国家法律法规；能够真心实意为群众办实事、办好事，乐于奉献，具有一定科学文化知识；能够带头致富并带领群众共同致富，具有较强组织能力；能够廉洁自律，遵纪守法，公道办事，受群众拥护的优秀人才，选进村两委班子，特别要选好配强村党组织书记和村委会主任。对多数群众不同意、整体素质差的党员，不能提名为村党组织班子成员候选人；对一时无合适党组织书记人选的村，上级党组织要及时选派得力的党员干部到村任职，帮助开展工作。对那些执行党和国家方针政策不坚决，工作不积极，思想观念陈旧，带领群众发展经济能力弱，长期在位不在岗，以及作风不正，处事不公，自身不廉，甚至违法乱纪的村两委干部，必须坚决依法予以调整。各地要从各村的实际出发，将候选人的任职资格条件在村的选举办法中予以明确，对不符合法律法规和村选举办法的候选人，村民选举委员会要严格依法取消其候选人资格。

3、严格控制职数，优化班子结构。要按照精干高效的原则，从严控制村两委班子成员的名额，每个村的干部一般配备3至7人，最多不超过9人。在实际工作中，各地可根据村落分布、人口数量、党员数量、经济社会发展状况和实际工作需要去把握，一般是党员人数在7人以下的党支部，设书记1名，必要时增设副书记1名；党员人数7至50人的党支部，设委员3名；党员人数在51人以上的党组织，设委员5名。村民委员会一般是人口在2000人以下的村安排3人；2000人以上的村安排5人。具体职数设臵要报乡镇党委、政府审批。要提倡交叉兼职，减少村干部职数，节约村集体经费开支，提高办事效率。党组织要努力做好工作，使尽量多的党员争取通过法定程序，成为村委会候选人；使尽量多的党组织班子成员通过选举成为村委会班子成员；使尽量多的村委会中的党员成员通过党内选举成为村党组织班子成员。村党组织和村委会成员宜兼则兼，宜分则分，从实际出发，不搞一刀切。要优化班子结构，通过换届选举，努力提高有高中学历以上村书记、村主任的比例，提高有“双带”能力村干部的比例，积极选拔有志于农村工作的大中专毕业生到村任职；每个村两委班子中要有一名妇女干部，原则上要有一名35岁以下的年轻干部，多民族居住的村应当有人数较少的民族的成员，有移民和撤并的村，要注意保障他们的选举权和被选举权。

五是出台村集体资产量化办法和健全农村经济合作社。建议各级党委、政府及有关职能部门着手对我市村级集体经济和集体资产状况的调查研究，积极探索村级集体经济和集体资产的量化方法，健全完善民主理财、民主监督、民主管理以及合理分配等制度，切实加强对村级集体经济和集体资产的有效管理，促进农村经济发展，密切党群干群关系，维护农村社会稳定。要求各地农村经济合作社要依法进行登记，进一步明确村集体财产、土地等所有权的归属问题，明确区分社员和村民，使村委会选举中关于选民资格的界定问题不影响农村稳定。

六是适应新形势新任务的需要，不断改进乡镇领导服务方式。随着农村改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步完善，农村产业结构的调整和城市进程的加快，必然给乡镇工作带来大量的新情况、新问题，产生许多新矛盾。一方面是所有制结构和产业结构的新变化，对乡镇领导农村经济工作提出了新要求。农业产业结构的调整使乡镇的工作领域发生了很大的变化，原有的单

一、强制性的工作方式已不再适应，而广大农民群众更多的是需要乡镇提供信息、科技、资金方面的服务。同时，由于分散的生产经营方式又要求乡镇改进领导方式方法。另一方面是随着农村改革的深化，农业产业结构的调整，农业农村现代化建设和民主政治建设的进程加快，给乡镇干部提出了更高的要求。要求广大乡镇干部要提高驾驭领导农村工作的能力，增强领导群众建设社会主义新农村的本领，提高依靠科技为民服务和依靠民主法制管理、协调农村矛盾的能力。