《关于建设服务型法院若干问题的思考》

关于建设服务型法院若干问题的思考

关于建设服务型法院若干问题的思考xx市xx区人民法院院长xxx服务群众，执政为民，是我们党根本宗旨的要求，也是人民法院必须恪守的基本准则。加快司法改革，更新司法理念，建立服务型法院，使人民法院更好地担负起服务人民、服务社会的责任，是“国家权力本位”向“社会权力本位”的转变，是从专政型、管制型法院向调节型、服务型法院的转变，是人民法院服从服务于大局，适应社会主义市场经济发展，应对加入世界贸易组织的挑战，贯彻“三个代表”重要思想的实际行动。本文拟对建设服务型法院的理论和实践进行简要探讨。

一、建设服务型法院的理论基础邓小平同志指出：我们的现代化建设，必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国的经验。但是，照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。十余年来，各级人民法院致力于审判改革，大力吸收国外模式，但有些同志言必称英美，行必效德日，忽视了中国国情对改革的特殊需求。虽然法院的审判改革得到了众多有志之士的赞同，法院的社会影响力和司法权威不断提高，但人民群众对法院工作的认同程度并没有达到所预期的目标，法院在广大人民群众中应有的崇高权威和亲和力尚未完全确立，法院与人民的距离一定程度上反而有所疏远。司法的职业化给法院和法官提出了很高的要求，但是，由于中国国民的法律素质不高，高度职业化使得司法的功能得不到应有发挥，没有能够产生应有的作用。百姓和有关部门希望司法能“回归人群，服务社会”[i]，发挥司法功能在社会治理中的基础作用。党的十六大报告提出“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式”[ii]。十六大之后，如何贯彻“三个代表”的重要思想，如何推进司法体制改革，如何真正在依法治国中树立起法院和法官的权威，这是摆在每一个法院、每一位法官面前的问题。服务型法院概念的提出，给“为人民服务”赋予新的内涵。现在，许多同志一提到“服务”，就联想到“经济纠纷调解中心”、“主动服务”、“寻找案源”、“为地方经济保驾护航”，甚至代有关部门征收税费、深挖税源，审判中搞地方保护、部门保护等，实际上，这种“服务”并不是法院的服务职能，而是法院沦为行政管理工具，是一种狭隘的服务观念。服务型法院所指的服务是一种宏观上的服务，也就是通过公正高效的审判，为经济发展创造良好的环境；通过便捷及时的审判，为人民群众提供良好的司法救济途径；通过审判效果的延伸，提高全民法律素质。因此，所谓服务型法院，就是指法院在坚持公正、独立的前提下，扩大以审判职能为主的各项职能，积极服务大局、服务经济发展，通过公开审理、便民利民、效果延伸等履行职责的方式，全面发挥法院多元化的功能，使审判制度与经济体制和政治体制相适应，并最终为社会主义现代化建设服务。服务型法院的提出，有其深刻的理论基础：

1、从人民法院的根本属性来看，人民法院是党领导下的国家机构的一个重要组成部分，坚持执政党的领导是社会主义法治的重要特点之一。“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，维护和实现人民群众的根本利益。”依法治国就是人民治国、民主治国。人民法院根据党和国家的治国方略行使审判权，是代表人民行使审判权，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。作为在党的领导下行使审判权的国家机构，是社会冲突和纠纷的最后裁判所，在贯彻依法治国方略的过程中，一定要按照党的路线、方针、政策开展司法工作，一定要服务于依法治国的主体——人民，一定要服务于党和国家的中心工作——经济发展。从法治的价值层面和人民群众对司法活动的需求来说，人民法院的司法工作就是一种为人民群众提供的司法服务，是建设社会主义政治文明的重要内容。因此，人民法院必然是一种服务型的国家机构。建设服务型法院，就是要使法院的功能多元化，充分体现我国社会主义司法的特征。

2、从法律的功能来看，我国一切权力属于人民，“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现”，法律是人民当家作主、进行自我统治和管理的有效手段，任何法律的制定和实施，都要表达人民的意志，维护人民的利益，接受人民的监督。充分尊重、保障和促进人权，促进社会发展是法治的终极性价值。作为执行法律的人民法院，除了维护人民当家作主的国家统治的重要职能外，在市场经济的条件下，更多地表现为：一是通过发挥审判职能调整各种平等主体的权利义务，防止权力的滥用，加强对公民权利的救济。二是发挥审判的调节、引导职能，服务于“第一要务”。社会主义法律对经济的服务作用，不限于确认和维护基本经济制度，而且还表现在其他方面，特别是直接促进社会生产力这一方面。[iii]因此，在司法过程中，法院必然要为人民服务，为经济建设服务，从法院在社会生活中的作用来说，其根本属性仍然属于服关于建设服务型法院若干问题的思考第2页

务社会的法院。

3、从法官的角色来看，法官是司法权运行的载体，是法律的实施者、执行者，法律的价值能否得到实现，有赖于法官能否按照司法权运行的各种制度性要求来引导司法权的实际运行。法官在司法过程中，不仅要注重审判的法律效果，更要注重审判的社会效果，注意维护法律的秩序价值、效益价值、自由价值和正义价值。司法为法律而存在，而法律是为人与社会而存在的[iv]，“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。法官不仅仅也不应该仅仅靠裁判权来树立权威，而是要通过审判的公开性、公正性、社会性和民主性，真正服务于社会，服务于人民，从而在人民群众心目中树立起真正的权威和公信力。因此，人民司法的目的、人民法官宗旨就是全心全意为人民服务，其工作本身就是国家和社会生活中不可缺少的一种司法服务。特别是“三个代表”重要思想的贯彻与落实，进一步强化了现代司法的服务性要求，立足国情，体察民情，着眼于实际，忠实于法律，理应成为我们确定审判权运作的原则和指导思想[v]。

二、建立服务型法院需要处理好四个具体关系如何正确认识服务型法院，如何正确实践服务型法院，首要的任务就是更新观念，适应现代法治社会对法院的需要，树立“司法为民”、“审判就是服务”的理念，努力增强服务意识，改进服务方法，提高服务水平，真正实现法律效果、政治效果和社会效果的辩证统一。具体应当处理好以下四个关系：

2、以高效便民为原则，减轻当事人的负担。要以便于当事人“利用”审判制度（主要是民事、行政）而不是“进行”诉讼作为衡量是否贯彻两便原则的根本标准，既突出审判程序的简便性以及不给群众增加诉累思想，又突出当事人的诉讼主体地位和当事人是审判制度的利用者的思想。同时，以便于法院依法独立公正行使审判权为依据来处理法院与当事人之间的关系。[ix]首先，审判必须高效，以让当事人获得适当、迅速、有效的救济。要充实审判内容，缩短审判周期，如：建立小额诉讼法庭，扩大简易程序的适用范围，强化庭前证据开示，以及强化对审限控制，可以考虑强制签定整个案件审理计划的协议，进一步推进计划审理等。其次，要减轻当事人负担。诉讼费用应当控制在合理的范围之内，对于小额诉讼，可以采取定额制的办法，以利于公民更容易走进法院。对于律师费，目前一般不判决由败诉一方承担，这种做法使得许多公民因为高额的律师费用而不得不放弃聘请律师，但是，由于司法的高度职业化，没有律师的参与，在一定程度上影响了法院审理的效率。应当在一定条件下，建立败诉人承担必要的律师费用的制度，但不是由败诉人承担胜诉人所实际支付的全部律师费用，这一费用应当依据国家司法行政部门确定的参考标准来决定。要进一步充实法律援助等司法救济的途径，符合缓、减、免诉讼费用条件的，一律缓、减、免。认真贯彻最高人民法院的规定，积极为当事人查阅案卷提供便利。第三，全面推行“预约开庭”制度。我院在派出法庭推行了利用节假日、休息日为外地当事人、因特殊原因工作日内不能参加开庭的当事人提供司法服务的制度，这一制度符合“两便原则”。要进一步扩大“预约开庭”制度，在法院全面推行而不仅仅局限于派出法庭。在预约开庭的时间上，不仅仅是节假日、休息日，可以参考日本的做法，提供法院夜间法律服务，为人民群众更好地提供优质的司法服务。第四，强化诉讼调解，探索代替性纠纷解决机制（adr）的运用。要强化诉讼调解的利用，研究总结诉讼调解的方法、规则，更好地发挥诉讼调解的功能。同时，探索法院与adr机构的合作，发挥adr手段的非公开、形式简易、迅速、廉价解决问题的作用，由当事人自主协商解决纠纷。在当前，消费者协会的调解、人民调解等都是adr的种类，法院应当与这些机构进行很好的合作，充分发挥各种非诉讼解决纠纷手段的长处。在法院内部，进一步扩大诉讼外、诉讼前的调解，可以由专门内设部门如立案庭负担这项工作，尽力将纠纷解决在诉讼前。

3、以程序公正为核心，以审判公开、公民参与为内容，增强审判的亲和力。第一，坚持司法公开。法院对案件的审理和判决，除有特别规定，都应在法庭上公开进行，并允许公众旁听。并进一步扩大司法公开的范围，不仅仅“庭审公开，还包括立案、审理、判决的全方位公开”[x]。第二，坚持司法民主。改革并完善人民陪审制，使更多的公民能参与到司法活动中来。在刑事诉讼案件中建立让广大普通公民与法官一起，共同分担责任、相互配合，决定审判内容的、具有主体性、实质性参与的新制度。在民事诉讼方面，应以需要专业性知识的案件为对象，让非法律方面的专家参与审判的全部或部分过程，[xi]使其从专业技术的角度参与审判，支援法官工作。专家参与制度不仅有助于扩大司法的民主性，更有利于法官做出恰当的判断，提高审判效率。第三，坚持司法平等。司法的平等性不仅仅体现在对不同主体的平等对待、平等保护上，更体现在对弱势群体的保护上，通过行使释明权指导诉讼，通过对弱势群体的法律援助等措施，实现事实上的平等，真正将法律上的平等落实到实质意义的层面上。第四，坚持推进办公现代化建设。建立以审判为中心，以科技支持为后盾的服务体系，充分运用以计算机和网络技术为中心的现代科技手段，在诉讼程序、信息服务等各个方面，更加积极运用现代科技，可以研究通过因特网提交、交换诉讼文件材料等，推进审判程序的效率化、迅速化，扩大为群众服务的途径。要加快“两庭”建设，实现审判场所规范化管理，以便民、利民、亲民为目标进行“两庭”建设，营造亲切自然的氛围和文明便利的服务，增强法院与公众的亲和力。

4、发挥司法能动功能，强化审判效果延伸。营造“大宣传”格局。第一，发挥司法能动功能[xii]。“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”，法院应当适应社会进展的需求，积极扩展法院的功能，通过审判职能的发挥，参与公共事宜的决策，更好地体现司法工作适用规则、创造规则的作用，确立和发挥法院在公共政策上的功能。服务型法院要求法官不仅仅主要依据既有规范与理念来解决特定案件，不就案办案，应当“不断解放思想、实事求是、与时俱进”，创新司法理念，创新机制、创新工作，通过审判案件特别是审理新类型案件，参与超出所审案件的宏观事务决策过程，对立法与行政所未涉及或涉及甚少的事宜，形成符合公平正义的判断，并借此实现社会所需要的秩序和公众所认同的正义，这就是司法的能动作用。法官在法无明文规定时填补法律漏洞，或者在法律规定不明确或相冲突以及在旧法落后于社会现实时，根据社会正义、衡平理念、法律原则等进行创造性解释或创制新判例，其裁决超出某一具体案件的范畴，对该纠纷所涉及到的社会问题的解决思路和解决方式产生了波及效应，从而影响到相关领域的政策制定和执行。第二，营造“大宣传”格局。法院审判工作要摆脱自我服务、自我循环、自我封闭的思维定势，要主动融入大局，在服务大局中实现良性互动，要深入群众、服务群众，充分发挥审判的法制宣传效果，让群众看到什么是合法的，什么是违法的，以提高全民的法律素质。营造“大宣传”格局，就要求法院的宣传实现载体联动，包括窗口建设、以案说法、信息简报、讲法制课、司法建议、调查研究、就地开庭调解、提供审判程序方面的法律咨询等，并深入开展“审判进社区”工作。通过延伸审判的效果，进一步拓展司法服务。