《农村信用社管理体制问题探讨》

农村信用社管理体制问题探讨

摘要。我国农村信用社管理体制经历了几次大的改革，然而目前仍然存在许多问题。如省联社管理模式存在缺陷，地市级机构管理缺乏手段和依据，县联社的管理体制改革还停留在表面等。改革应选择股份合作制原则，按地市级法人进行产权设置，实行中央省市三级法人管理，继续完善法人治理结构。

关键词：农村信用社；管理体制；探讨

中图分类号：f830.6文献标识码：b文章编号：1007-4392（2010）07-0026-03

一、农信社管理体制的现状

始于2003年6月的新一轮深化农信社改革，从管理体制上看，主要集中在省和县两个层面：一是建立省级管理机构，除北京、天津、上海等大城市成立单一法人的农村商业银行或农村合作银行外，其余各省（区、市）都选择成立省联社作为政府对信用社管理的平台：二是县级联社由二级法人向一级法人改革。从改革的实质看，本轮农信社改革则是集中在中央政府通过“花钱买机制”方面，即通过充实县联社股金、替换不良贷款，把农村信用社的管理权和风险承担责任交给省级地方政府。改革了外部管理体制。

（一）改革确立了省联社的地位

按照中国银行业监督管理委员会关于《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》要求，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成的信用联合体，代表省政府对辖内农信社（含农村合作银行）实施管理、指导、协调和服务。这一模式解决了农信社长期以来作为人行或农行内设机构管理的局面，形成了以省为单位的管理格局。省联社对地市联社、县联社的管理体现在三个方面：一是制定政策和内控制度：二是实施督导检查和服务；三是任命理事、监事等高层管理人员。

（二）改革后市联社的体制状况

市联社是1999年按照人民银行的改革方案由县联社入股形成的具有独立法人的合作金融组织，按照组建原则其自身不办理存贷款等金融业务，仅对辖内县联社进行管理和服务。在实行省联社管理体制的省份，市联社或是被保留或是被改为办事处，如河北省11个地市有7个地市改为了办事处，其原有的管理职能受到一定削弱：一是省联社建立后，农信社的管理权由市一级集中到省一级，市联社对县联社的一些权利如高管任命权、工资分配权等实际上被取消；二是随着县联社一级法人的建立。县联社的权力、地位增强，市联社下放了县联社的部分经营管理权。

（三）改革后县联社的体制状况

以县（市）为单位的统一法人社改革后，县联社体制变化体现在三个方面：一是县联社由参股人联合体变为股权经营实体，老的社员股得到清理，新的企业股、个人股、职工股得到确认，所有股权人投资对象唯一，而不再是分散在乡镇社。二是县联社不再是单纯的管理型机构。而是成为经营型机构，它对基层社的管理属于内部经营管理范畴，其性质不再是行政性。三是内部“三会一层”制度框架初步建立，从形式上建立了相互制衡的管理模式。

二、存在的问题

（一）省联社管理模式存在缺陷

改革中设立的省联社是作为政府管理农信社的角色出现的。需要体现政府发展经济、维护金融稳定双重决策目标：但从省联社的组建模式来看。它应是人股社的权益维护者和服务者：所以省联社既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。这种制度安排不符合主体法律角色单一性原则，即省联社只能有一种身份，或是行政管理者或是主体经营者。从实际运作来看，省联社不具有国有控股成分，政府对其管理缺乏手段和依据：另外，省联社对辖内农信社却拥有绝对的管理权力。根据省联社的职能和市县联社的管理条文，省联社仅是督促农信社依法选举理事和监事，选举、聘用高级管理人员；但实际是选举过程只是形式而已，农信社社员大会和理事会的权力受到削弱，违背了农信社自治和民主管理的改革取向。

（二）地市级机构管理缺乏手段和依据

在省联社未设立前，市联社是地方性的管理机构，既要对银行业监管部门负责，又要对基层社负责。目前市联社虽是一级法人，但独立的法人行为却受到局限，自身没有制度制定权和人事任命权，对基层社的管理权也被削弱。省联社市级办事处的设立缺乏法定依据，在实施管理时也就缺乏行为依据。尽管如此，地市级机构管对基层社的管理主要还是行政方式，最终等于给县联社加上了省市两个婆婆：在目前产权制度逆向设置的模式下，不利于县联社的经营和管理。

（三）县联社的管理体制改革还停留在表面

县联社统一法人改革目前仅是形式改革，并未涉及实质内容，体现在：（1）人股社员的权益未得到保障。按照农信社组建原则，社员的权益一是通过社员代表大会参与重大事项的决定，二是获得农信社的优先、优惠服务。而目前以联社为单位选举社员代表很难做到公正。多数社员代表由于不了解信用社的经营情况，代表大会所通过的事项只是走形式而已。（2）内部人控制问题未能解决。这一问题由来已久。源于信用社的所有者与经营者权力缺乏制衡问题，也就是社员代表大会、理事会、监事会之间的权力分配和制衡问题。农信社的理事等管理成员并非由出资者（社员）决定，管理者经营风险的责任不明确。（3）信用社实质上还未脱离政府的怀抱。由于与政府的关系不清，所以未真正实现自主经营、自负盈亏、自担风险：另外，也未建立起市场退出机制和联社系统风险与损失保障机制，县联社的风险最终还是要由政府埋单。

设想是：设立地市一级法人机构，并以此进行产权设置，撤销县联社法人，归并、吸纳辖内投资者，并逐步向合作银行过渡；构筑品牌优势、创新服务品种。设立中央农村合作银行和省农村合作银行，为单纯服务型组织，吸纳政府投资，股金比例应在20％―30％，其余为基层机构股份：肩负地市机构的业务开发、与政府协调、教育培训、资金结算、数据处理、信息统计、内控审计监督等职责，保障地市级机构独立的人事权和经营权，为系统机构承担财务上的风险，保证经营的稳定。

（三）完善基层法人治理结构

首先，要完善投资人参与决策与管理的制度设置。法人机构内部区分投资股和资格股，加大投资股的占股比例，单个法人股占比可提高到10％，个人股占比可提高到0.5％。压缩资格股所占比例，提高投资股的投票权：资格股划分出投票权和非投票权两类，投票权人按照章程定期参加股东代表大会参与重大事项的决策。其次，提高高管人员入股比例，理事股可以提高到5％，增强其经营责任意识。三是健全“三会一层”制度，保障股东大会体现股东的权益，保证理事会不受外来干预，保证监事会能真正起到监督作用，完善主任（行长）经营负责制。四是加强人民银行、银监局的监管力度。最终形成银行业外部监管、系统内自律管理与机构自身内控约束的管理体系。