《关于林业局的调查与思考》

关于林业局的调查与思考

国有林区一方土地能不能养活一方人，政企分开是不是非要花费巨大的成本才能实现，蕴含的潜力怎样才能否释放出来，国有林区的出路究竟在那里。至今仍是东北国有林区改革的难题。黑龙江清河林业局在林业生态建设、林区经济社会发展、林区管理体制等方面进行的有益探索，对于苦苦寻求发展之路的国有林区，具有重大价值和借鉴意义，或许就是我们努力寻索的希望之路。

一、“四增长一发展”——清河模式的判读

森林资源是否增加。林区经济是否增长。林区职工群众是否充分就业，收入是否增多。林区社会是否全面发展。这是目前国有林区面临的最根本的问题，决定着国有林区的生存与发展。因此，国有林区发展模式的选择，一定要通过能够达到这“四增长一发展”的目标来确定：增加林区的森林总量，增加林区经济总量，增加林区就业途径，增加林区职工群众收入，发展林区社会事业，最终实现林区社会和谐发展。这“四增长一发展”目标，既是国有林区改革与发展的路径和方向，也是检验和判断国有林区改革与发展模式成功与否的标准。

依此标准，我们来判读清河模式。

在清河林业局建设发展三十多年的历史进程中，*年是一个极其重要的年份，是由单一木材生产向生态经济共同发展的战略思路转换的分水岭。*年以来，清河林业局坚持不懈地进行林区经济改革，经过8年多的努力，如今已取得了阶段性的成果。

1.林区森林资源增加。根据清河林业局*年森林资源复查，*年全局森林资源总蓄积量达到1227万立方米，与*年相比，在保证平均年产12.3万立方米商品材（年均消耗量为22.4万立方米）的基础上，森林资源净增176万立方米，年均增加17.6万立方米，实现了长大于消的良性循环。*年森林覆盖率达到90%。

2.林区经济增长。*年，清河林业局实现地区总产值6.9亿元，是*年的5.3倍，其中一、二、三产业分别增长10.9倍、3.6倍、6.79倍，是黑龙江省森工系统产值最高、增长最快的。实现总收入1.4亿元，是*年的2.2倍。

3.林区实现充分就业。从*年开始，通过推行森林管护经营责任制，大力发展多种经营和林产工业，逐年解决了富余劳动力就业难题，清河林区劳动力实现了充分就业。并从*年开始，企业劳动力出现不足，当年劳动力缺口1200人，*年林区劳动力缺口8000人，只有通过外出招工添充缺口。目前，林区就业人口达2.33万人，其中非林业人口1.3万人，占就业总数的55.8%。

4.林区职工群众收入逐年增加。首先，职工工资逐年提高。全局职工年均工资*年达到11445元，高出黑龙江省城镇可支配收入的*多元，是*年2563元的4.5倍，年均递增20.7%，目前，人均月工资已达到1318元；其次，林区家庭经济收入较高。*年，清河林区家庭自营经济收入人均5940元。在从事家庭自营经济的4607户中，年收入3万元以上的467户，占10.1%；年收入5万元以上的201户，占4.4%；年收入8万元以上的69户，占1.5%；年收入10万元以上的30户，占0.7%。总体看，山上职工收入高于山下职工收入。

5.林区社会发展。清河林业局在加快建设生态体系、大力发展林区经济的同时，坚持社会事业的发展与之相协调，推动和谐林区建设。在小城镇建设方面，*年，清河林业局被评为“省级生态园林小城镇”。截至*年底，清河林业局共投入3.8亿元，铺设了34万平方米街巷道和通往中心林场、农场、附近村屯的34公里水泥路，建商品楼21万平方米，林业局址职工人均住房面积达23平方米。在教育、卫生方面，先后投资2500万元新建了小学和高级中学，改建了初级中学，配备了标准化教学设施；从*年开始，普及了9年免费义务教育；山上林场的学生只要住在学生公寓，每月补助50元伙食费。投资400万元用于职工医院扩建工程。在完善社会保障体系方面，全面开展了职工养老、失业、医疗、工伤、生育5项保险，也为其他就业人员解决了养老、医疗、工伤3项保险。为1000多名老知青解决了每人每月450元的劳动保险。并投资新建、扩建老年公寓和福利院，解决了老有所养问题。*年清河林业局被评为“省级平安镇”。

事实胜于雄辩。清河林业局改革与发展的成效已经证明，清河模式是成功的。从未来的发展趋势看，清河林业局生态、经济和社会可持续发展的前景美好。

二、“六项改革”——清河模式的内涵

清河林业局在改革和发展中所创造的新型模式无疑是成功。成功得益于“六项改革”。所谓“清河模式”，其内涵是清河林业局在进行生态经济改革实验的过程中，建设“人大授权、政府派出、林区区域管理、内部政企分开”的新体制，主要是在林区行政管理体制、政府与企业关系、资源管理体制、建立现代企业制度、林区劳动分配制度、社会事业经营方式六个方面进行创新。

1.林区行政管理体制的创新。在清河林区设立局（林业局）、场（林场）两级管理委员会。局级管委会是在原林业局机构的基础上，精简机构和人员而设立；场级管委会是将原有的16个林（农）场撤并为3个中心林场、1个农场，成立4个场级管委会。局级管委会作为政府的派出机构，人大授予相应的政府职能，在林区内独立行使地方政府管理资源和林区社会各项职能，是清河林区的行政主体。同时，局级管委会实行林区区域管理，即只在林业局所辖区域内进行生态、经济和社会发展的管理，不突破现行林业局管辖范围。这项改革，机构减少了6个，行政人员由442人减少到185人，精简了58%。提高了行政效率，节约了行政成本。

2.政府与企业关系的创新。清河林业局实行内部政企分开。政府部分（局、场两级管委会），负责管理林区行政、社会事业和森林资源、监督企业生产经营活动，促进林区社会进步与发展等职能。企业部分，将原林业局的企业职能剥离出来，企业部分成立林业经营公司，承接木材生产和经营、营林生产两大主营业务，成为自主经营的市场主体。政企在职能、机构、人员、资产、费用、预算上实行六分开。林业经营公司按有关政策向管委会缴纳育林基金、资源补偿费和社会保险等费用。

3.森林资源管理体制的创新。在森林资源管理体制上，实现“管资源的”和“用资源的”彻底分开。局级管委会内设资源管理局（“管资源的”），行使国有林区森林资源的相关管理、监督职能，对施业区内的森林资源依法管理。无论是木材生产还是营林生产，资源管理局都有专人进行全程监督。并根据当期市场价格核定森林资源补偿费和育林基金基数指标。林业经营公司（“用资源的”）对采伐和迹地更新造林负责。这一体制理清了森林资源监督管理、培育利用的关系。在森林资源管护上，全面推行责任制。职工群众在管护森林的同时，允许他们利用林下资源。管护人与管护区连责、连利、连心。找到了致富职工和保护资源的最佳结合点，实现了资源保护与经济发展的“双赢”。

4.企业制度创新。从*年开始，清河林业局先后对具备条件的厂家实行股份制改造，林业局以各种形式的投资及其收益为全民所有，构成国有股；各基层厂家的资产，为各厂家集体所有，构成集体股；职工及其自然人投入的为个人所有，构成个人股。成立以公有制为主体，外部法人和自然人入股的林产工业有限公司，原各厂家为子公司。通过折股量化和产权界定，形成了投资主体多元化、多种经济并存的格局。股份后的企业，按市场机制运作，用工、分配等各项经营管理活动完全由企业自主决策。如分配，企业除以固定返利的形式上缴部分利润与林业局外，其余利润企业自主决策用于股本分红或用于再生产。人造板厂*年纯利200万元，上缴林业局50万元以后，企业决定：30万元用于职工分红，剩余120万元全部作为资本积累，用于再生产。

5.林区冗员出路在哪里。社会保障制度、劳动用工制度与劳动力市场化程度是三个互相联系、互相制约的关系，三者呈正相关关系。国有林区社会保障制度的完善，会加速促进劳动用工制度改革，而劳动用工制度的改革深度和广度决定着林区劳动力市场化程度，市场化程度越高，剩余劳动力的就业容量就越大，就业渠道就越多。目前，国有林区普遍存在着劳动用工制度的僵化的问题，这与职工害怕失去国有身份的想法密切相关，尽管国有森工企业为职工遮风挡雨的能力越来越小。清河林业局在全面实施社会保险的基础上实行了全员劳动合同制度，职工一律进入劳动力市场，不再保留国有企业职工的身份。用这种方式解决林区冗员问题是成本最少、阵痛最小，也是最彻底的方式。

五、两点建议——清河模式的推广与联想

国家在重点国有林区启动天然林资源保护工程已实施八年多了，为此国家斥资上千亿。总体上讲，工程的实施对现有天然林资源保护、后备资源的培育、木材停伐或减产后森工企业剩余职工的安置、离退休职工各项保险及若干林区社会性问题的部分解决发挥了极为重要的作用，但重点国有林区历史遗留的问题及现有的生存发展条件决定了这期天保工程不可能从根本上解决国有林区生存与发展问题。目前距工程结束仅剩下三年多了，届时东北内蒙古及西南西北国有总体态势如何。能否实现自我良性循环。重点国有林区在区域发展及建设社会主义新农村中如何定位。2010年以后国家对重点国有林区如何扶持。等等，都是中央、地方政府，行业主管部门、企业及林区人民不断思考的问题。剖析了清河模式之后，在肯定其好的做法及思路的同时寻求如何推广，去研究在清河得到解决的上述若干问题向其他林区及森工企业效仿或辐射