《金融制度创新乡村振兴机制研究》

金融制度创新乡村振兴机制研究

摘要：

为解决“三农”问题，国家提出了“乡村振兴战略”。在此背景下，政府从财政政策、货币政策和技术进步等各个途径进行努力，问题也得到了某种程度的解决。首先借鉴现有的金融发展理论和农村金融制度创新的研究成果，总结了农村未来进一步发展要解决的瓶颈问题；然后探讨如何利用农村金融制度创新促进“乡村振兴战略”实现的发展路径。经过研究发现，“有为”“有效”政府所推动的农村金融制度创新，结合农村金融市场“自下而上”的自生发展，是实现乡村振兴的有效路径。所以，中央政府、地方政府和乡镇基层组织，要利用好各种政策工具，成为“有为”和“有效”的政府，尊重农民需求，引导农村金融市场发展，有效实现乡村振兴。

关键词：农村金融；乡村振兴战略；制度创新

一、引言

“三农”问题是指农民、农村和农业问题。21世纪以来，中央政府连续17年发布涉农一号文件，探索解决“三农”问题。这说明“三农”问题仍是我国发展进程中亟需解决的关键性难题。“三农”问题的解决关乎全面建成小康社会大局，因此政府在深刻分析农村现状和考虑未来发展的基础之上，于第十九次全国代表大会提出了“乡村振兴战略”。该战略的提出不仅给“三农”问题的解决指引了新的方向，也为未来城乡差距缩小和经济的进一步发展提供了新的可能。在此背景下，如何实现乡村振兴至关重要。实现乡村的振兴可以通过很多方法：取消农业税以减轻农民生产负担；利用转移支付增加农民收入、提高其购买力；通过“以工补农”缩减城乡差距；进行社会主义新农村建设以改善居住环境、提高农村生产力等。虽然在以上各种办法的合力促进下，农村经济得以发展，人们生活水平有了一定的提升，但是“三农”问题仍然存在，乡村振兴的目标并没有实现。2019年中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出优先保障“三农”资金投入。这在国家层面肯定了资金投入在解决“三农”问题方面的重要性。资金投入也有很多渠道，如货币政策、财政政策以及包含二者的农村金融市场等。截至目前，虽然政府已经在财政政策和货币政策方面做了大量工作，但仍需进一步完善。所以农村金融市场更加大有可为。农村金融制度的创新和农村金融的发展是解决“三农”问题、实现乡村振兴不可或缺的一环。

二、金融发展理论与研究成果

（一）金融发展理论。20世纪70年代，mckinnon（1973）、shaw（1973）根据当时拉美等发展中国家金融发展与经济增长的关系，最早提出了金融抑制和金融深化的概念，并认为金融抑制现象在发展中国家普遍存在，其主要观点是：在政府干预下设置的严格金融准入、利率限制以及直接信贷配给等金融指标形成了金融抑制的金融体制[1-2]。在这种金融体制下，极低的存款利率影响储蓄的总量扩张和结构优化，从而阻碍了投资的增加和经济的增长；另外，较低贷款利率的限定导致金融机构（银行）不能更加有效地分配资金，减弱了金融体系的资金分配功能，同时致使金融发展停滞。基于这样的认识，mckinnon和shaw认为政府应取消对金融部门的相关管制，实行金融深化（自由化）政策[1-2]。但是当时在农村金融领域，大多数发展中国家受二战后凯恩斯学派思想的影响，接受了信贷补贴论的观点，即通过政府干预，以财政补贴等形式从外部直接注入资金。随着世界很多国家，特别是发达国家的经济在20世纪70年代末陷入滞胀，凯恩斯的政府干预理论遭到质疑。新自由主义随之兴起，金融深化（自由化）理论成为当时发展中国家的普遍指导思想。在这种观点的引导下，拉美等发展中国家开始了金融自由化浪潮。而在农村金融领域逐渐形成了农村金融市场论，该理论主张利率自由化，以激发人民的资金储蓄意愿，盘活农村金融体系的流动资金，同时在市场化的定价下，有助于金融机构健康有效地运行[3]。但自由化的观点使拉美等发展中国家陷入经济危机的陷阱，同时在农村金融市场上，农业的弱质性使得农村资金大量外流，农民贫困加剧，因此，stiglitz和weiss（1981）提出了金融约束论，该理论认为在信息不对称的状态下，市场无法克服道德风险和逆向选择问题，此时政府应该发挥作用，通过控制利率、市场准入等为民间创造租金[4]。在金融约束论的影响下，政府主要通过加强市场的监管和法律环境建设等手段来纠正市场失灵；同时，在经济出现市场自身不能消化的危机时进行适当的引导和干预，以保障经济平稳健康地发展。同样，在农村金融市场也相应提出了不完全市场论，强调政府对农村金融市场的重要补充作用。但政府干预下的农村金融发展使得有关组织的部分积极性难以发挥，体制自身的潜能被忽视或者是被压抑。于是冯兴元等（2004）针对这些问题，基于哈耶克“局部知识”的视角提出了市场过程论，认为应拓展市场过程和利用市场机制以更好地利用全局和局部知识来营造农村金融多元竞争的氛围[5]。

（二）农村金融促进乡村振兴的研究。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》第一篇第一章中将“乡村”一词定义为：“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。”那么乡村振兴意味着乡村在与城镇协同发展的基础上，进一步提升生产、生活、生态及文化等多重功能特性，以实现各方面的综合振兴和繁荣。农村金融借鉴熊德平（2007）文章中的概念，他认为“农村金融”不论其数量、规模、现代化程度及表现形式和组织方式如何，其本质都是信用关系制度化的产物，是不同产权主体基于信息、信任、信誉和制度约束基础上的信用交易活动，它通过信用工具将分散资金集中有偿使用以实现“规模经济”，并通过组织这些活动的制度安排构成经济系统及其运动形式[6]。关于农村金融促进乡村振兴的研究，已经有许多学者做了大量工作。赵洪丹和朱显平（2015）通过分析不同的市场化进程阶段的农村金融和财政支农对农村经济发展的作用，认为随着我国市场化改革的推进，农村金融和财政支农对农村经济发展的正向作用逐步显现，且作用的力度不断增强[7]。丁志国等（2016）通过梳理改革开放以来我国农村金融理论发展、农村金融对经济发展的支持路径及其政策效果，得出健康的农村金融对农村经济发展具有显著支持作用的结论[8]。王国刚（2018）同样认为城乡间金融发展的不平衡、金融为“三农”服务的不充分，严重制约着乡村振兴战略和区域协调发展战略的有效实施[9]。其实早在2010年，人们就开始关注农村金融的发展及其对经济的助力。丁武民（2010）就提出实现乡村的全面可持续发展，关键问题在于加强、加大对乡村金融的支持力度，建立完善的乡村金融支持体系[10]。禹跃军和王菁华（2011）借助var模型分析了农村金融发展与农村经济增长的关系，结果发现农村金融的发展有助于促进农村经济增长，但农村金融发展滞后于农村经济增长[11]。

（三）农村金融制度创新的有关研究成果。由农村金融的含义可知，制度创新才是农村金融发展的本质。基于这种认识，众多学者希望通过农村金融制度创新推进乡村振兴。张宁宁（2016）探讨了“新常态”下农村金融制度创新的关键问题与路径选择，认为农村金融需求主体的培育、农村金融供给制度创新、金融交易中的社会网建设、土地经营权抵押机制创新等是制度创新的关键问题，并探寻了农村金融制度创新路径，具体包括做好农村金融制度创新的顶层设计、采取自下而上的创新方式、合理确定创新边界、明晰创新实施主体、放松农村金融制度创新政策约束等[12]。邱晖和倪嘉波（2018）通过对改革开放以来我国农村金融制度变迁历程的回顾，发现影响农村金融体制变迁的特征表现为由存量改革向增量改革转变、由强制性变迁向诱致性变迁转变、由路径依赖向制度创新转变等，故提出进一步推进农村金融机构的产权改革，通过金融与财政的配合发挥资金市场上价格机制的作用，并构建多种产权相互竞争且功能上相互补充的农村金融组织体系[13]。也有部分学者对系统内制度创新进行了探讨。余嘉勉（2018）探讨了农村金融贷款保险制度的创新与规制，认为博弈机制的失效和激励机制的缺失是我国农村金融贷款保险发展的主要瓶颈，并分析了如何从制度层面完善贷款保险的法律制度，从实践操作层面完善贷款保险的运行程序[14]。温铁军等（2018）在分析了农村不再适合将资产限定在要素单一的“第一产业”，应在逐步实现产业转型升级的基础上，着重强调土地制度的创新，尤其是在土地初次定价时，应以农村集体经济组织为村内资源初次定价的“做市商”，首先在村内完成涉及三产融合的土地和其他资源的“资源变资产”的初次定价，形成结构性合约，使之可在内部进行价值化流转，然后再同外部市场对接[15]。虽然学者们在各个层面对农村金融制度的创新进行了论述，并且现有的理论和观点也在某种程度上有利于我国利用金融制度创新解决“三农”问题，但是如果想尽快实现乡村振兴，需要进一步总结农村金融发展的瓶颈问题，以便进一步探讨金融制度的创新。

三、农村金融发展的瓶颈与其促进乡村振兴的实现机制

3.三个利益主体（1）政府政府在我国的农村金融系统中有着不可替代的作用，具体来说，政府方面的制度创新应从以下几方面进行：首先，中央政府针对组织管理混乱问题，应划清组织边界，完善组织结构。针对银行体系，政府应将国有商业银行的所有权适当分放给管理层，以股份制形式使重要管理层成员与银行利益直接联系；同时对商业银行兼顾的政策性服务进行剥离，拓展政策性银行的职能宽度。对于系统中的其他企业，比如保险及抵押担保公司，应成立政府支持下的农业保险部门和农业抵押担保业务部，创新抵押担保方式，促进“两权”抵押信贷的推广；而农产品现货、期货市场也应该尽快完善风险防范机制，促进农产品现货市场和期货市场的进一步发展。至于非正规金融机构，政府应规范其系统补充地位，设定最高贷款比例和利率。同时，由于监管是保证系统有效运行的关键，因此政府为了保证自己工作的效用，中央政府可成立一个由上到下的监管小组，分别从中央、地方和基层对应监管不同规模的企业和机构，尽量减小系统中的“搭便车”行为。其次，中央政府应加快基础设施建设，尤其是基本硬件条件的建设。针对居住条件限制带来的交易成本过大问题，利用新技术进行解决。在政府的推动下，设计进行“5g”网络进村。“5g”网络进村从网点设置出发，利用人工智能和“5g”结合，建设简化版的升级atm系统，有效节约人力资源和提升信贷业务的办理效率，降低农村金融系统的交易成本。同时，借助“5g”网络，设置一个农村金融专业化数据统计平台，在基层管理者的引导下完成真实信贷信息的收集，适当放宽农村信贷要求，尽快实现农村信贷信息的全覆盖，缓解相关银行由于信息不对称带来的信贷质量低下和高额不良贷款的现象。“5g”网络进村，有利于金融教育和技术发展与农民的融合，从农民角度增加对正规金融的信任和依赖度。最后，在基本的组织体系和基础设施完善之后，制度建设关系到农村金融系统的进一步发展。在财政政策方面，主要包括政府支出和税收两方面，在政府对农民和相关企业的直接补贴上，安排一个集体监督机制，各个行政村或行业为一个集体，实行奖罚政策。在保障精准扶贫的同时，防范道德风险，同样，在对私人企业和金融机构之间的税收优惠方面，加强地方政府与企业间的信息交流，减少道德风险和逆淘汰。在货币政策方面，针对当前贷款基准利率与市场利率并存的“利率双轨”问题，政府应加大政策推动力度，尽快实现利率市场化的完成；另外，加紧“三档两优”政策在全国范围内的推进，以改进银行对民营和小微企业的金融服务，降低融资成本。在产权政策方面，最重要的就是土地确权工作应落到实处。加快“两权”抵押试点进程，及时就试点过程中的问题加以解决，以促进“两权”抵押信贷的全面推广。同时，农民应该被赋予其他财产权，比如宅基地。农民也应该被赋予其他更多的权利，比如更多的教育、养老、医疗、社会保障、政治权利等，以提高其社会地位。同时，各级政府之间要加强信息交流，避免信息不对称带来政策施行问题。下级政府应详细报告政策施行进程，同时，上级政府应不定期的进行实地检查。中央政府也要接受监督，通过成立一些知名学者专家团，以专家团的建议采取投票制决定是否进行政策的实行，避免任期时限等问题带来的短期行为。（2）企业企业作为农村金融体系的枢纽部门，与农民和政府密切相关。农村金融市场上的企业大致可以分为两类：金融企业和实体企业。金融企业又分为银行部门、保险部门及其他金融部门。实体企业即参与农村金融市场的其他非金融企业。农村金融系统的企业有利于对政府的有限理性行为进行修正，尤其是对于总体规划不足和短期政策性行为的修正。比如现在合作性银行和新型农村金融机构在农村金融市场中扮演主要贷款人的角色，而邮政储蓄银行倾向于存款业务，企业之间可以联合自身的力量，将合作性银行和新型农村金融机构与邮政储蓄银行相结合，将农村资金的“收”“支”更好地应用于农民。这可以通过合作性银行和新型农村金融机构与邮政储蓄银行在金融系统间的资金流转来实现。对于农村金融系统的金融企业，不仅应加强各部门内部的联系，还可以进行部门间的适当“结合”。例如在银行与保险、抵押机构之间搭建信息共享平台，不仅可以有效降低各类企业在调查农民信息时所需要的成本，还可以实现农民金融信贷业务的“一条龙”式服务，降低系统交易成本和农民的时间成本。并且有效实现信息互通之后，还有利于各级企业在不同地区和不同程度的涉农服务和涉农机构设置中，自发实现区域协调发展，避免资源浪费，有效实现互补。而对于农村金融体系中的实体企业，由于在农村金融市场的政策环境良好的基础下，市场会引导资金向农村金融市场流动。这也就意味着农村金融市场需要有投资行为发生的激励，或者是存在可获得的利益，或者是存在倾斜性的政策补偿（税收减免或者财政补贴）。在这种前提下，实体企业的资金和人才会向农村金融市场自发流动，同时实体企业应加强对资金和高级人才的吸引，以保障该企业在农村地区的增资扩建，同时资金的流动使得系统有了活力，农民的资金也会参与进来，从而带动整个农村金融市场自生发展。具体来讲，实体经济的发展应遵循两个原则：第一，各地区应因地制宜地发展当地具有比较优势的产业；第二，加大产业与先进技术的结合。对于内陆产粮大省，加快规模化、机械化的普及以实现规模报酬递增，个别地区性的农作物企业应在政府的激励下树立打造国际品牌的信念，积极完善人才吸引机制，以研发高质量的产品来保障经济的持续增长；对于沿海地区，有效权衡地区渔业与旅游业的发展，在渔业为主要生产方式的地区，加大渔业纵向一体化发展，尤其要关注加工及深加工环节的产品，将简单加工向精品化加工发展；而对于旅游业为主的地区，针对当地打造有特色的海岸线或者渔乡小镇，切忌“广撒网”的现象；同时要开始关注林牧业地区的发展，尤其是在当前生态环境不断恶化的当下，对于林牧业地区实体经济的进一步发展有了更高的要求，监管和绿色发展是其健康发展的应有要义；加强“特色产业+生态乡村”的结合，发展田园综合体等新型产业。（3）农民农民是农村金融系统的最重要的参与主体，但是基于当前系统的不完善和政府、企业需要做出更大努力的前提，农民个体在推动农村金融系统的制度创新中首先应从自身做起，实现自身素质和文化水平的提高。2018年中央一号文件提出：“乡村振兴，乡风文明是保障。必须坚持物质文明和精神文明一起抓，提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。”良好的乡村文化是孕育内生力量的基础。这就需要从教育入手，提高农民教育和素质水平，各乡镇可以探讨成立“帮学社”和“夜学会”，帮助人民在闲暇时间提高对商业伦理和金融知识的认识，一方面有利于“契约精神”的培养，另一方面有利于减少“搭便车”行为。同时加强农村优秀人才的影响力传播，以受过高等教育的大学生为主，从身边的父母亲人开始，因为农村固有的思想观念使得儿孙的地位和话语权对其作用更大，因此应积极促使有文化的知识分子身体力行地将优秀文化从身边开始传播，减弱“安土重迁”观念，促进农民的全方位提升。在物质层面，提高收入是农民亟待解决的问题。针对农业生产的不确定性，农民个体和农民组织集体要以降低农业的风险、实现收入的稳步增长为基本目标。这就要求农民除了在政府帮助下参与实现农业保险的普及外，还应积极吸收新兴科技，因地制宜地实现规模化生产，实现农民个体的集聚。打造当地特色产业，争取让产品走出去。或者以自有土地、劳动力等加盟当地龙头农副产品企业，加强经济实体与农民的结合，实现企业带动下的集体收入持续增长。同样，农民个体或者组织集体也应该结合当地优势发展副业，例如发展海边民宿、乡村人家之类的小型拓展类业务，提高自身收入的同时，促进当地经济的发展。因为农民是实现乡村振兴的直接实践主体，在精神和物质层面得到提升之后，进一步确保农民与农村金融发展的融合是实现乡村振兴的应有考虑。这直接表现在农民的内生动力如何激活。习近平总书记就此指出：“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感和安全感。”考虑激活农民的内生动力，就要思考当下政策是否真正服务于农民、是否真正有利于农民，是否真正帮助了绝大多数农民，这是最根本的问题，也就是习近平总书记所说的“广大农民意愿”。截至目前，政府所提出的绝大多数建议都是符合这一要求的，虽然仍有进步的空间。因此就农民而言，在文化和精神层面得到提升后，自然而然地会积极投身到已存的政策建议所指引的地方，因为这与农民利益相符合。另外，对于少数政策存在的部分倾向性严重或者与绝大多数农民利益不相容的情况，要及时健全政策反馈和意愿收集机制，及时就此调整和改进。据此可以在源头上提高实践主体参与乡村振兴的积极性，培育内生力量，真正借助于农村金融的发展实现乡村振兴。

四、结论与展望

乡村振兴战略是国家在全面建设小康社会的决胜时期，为解决“三农”问题和推进现代化新农村建设作出的总体战略部署。它在未来一个时期，必将引领我国农村经济社会的变革与发展。在乡村振兴和新的发展形势的背景下，必须认识到农村金融在促进乡村振兴中的重要性，并适时采纳各种乡村发展战略的意见，完善农村金融制度的创新。综合上述分析，当前农村金融制度的创新主要应遵循以下几点：组织体系应当完善，组织架构应该利权责分明，不应该存在“多龙治水”的状况；财政政策、货币政策和产权制度落到实处，在精准扶贫的同时加强监管，农民应该被赋予其他财产权和更多的权利，以提高其社会地位和谈判能力；利用信息技术、人工智能技术解决信息不对称，减少交易成本；对农民和金融组织进行商业伦理和金融知识培训，减少甚至避免“搭便车”行为；使乡土文化中的熟人社会，人格化的、非扩展的秩序转变到商业文化的陌生人、非人格化的、扩展的秩序，建立信用和诚信体系，培育契约精神，减少信息不对称；从农民自身的教育入手，培育振兴乡村的内生力量。因此，本文认为只有“有为”“有效”政府所推动的农村金融制度创新结合农村金融市场“自下而上”的自生发展，才是实现乡村振兴的有效路径。中央政府、地方政府和乡镇基层组织，要利用好各种政策工具，成为“有为”和“有效”的政府，尊重农民需求，引导农村金融市场发展，实现乡村振兴，最终推动我国的经济增长和全面小康社会的建成。