《公共政策精准扶贫研究》

公共政策精准扶贫研究

摘要。扶贫政策是扶贫思想与脱贫成效之间的桥梁，政策质量直接关系思想的落实和成效的实现。基于公共政策维度，从政策制定、政策执行、政策评价等三个视角审视当前我国扶贫政策中存在的问题。进一步提出扶贫政策的“精准化”是一个在转变思想的基础上不断实践摸索、循环递进的过程。精准扶贫政策需要共同建立在政策制定精准、政策执行精准、政策评价精准的基础上。

关键词：精准扶贫政策;政策制定;政策执行;政策评价

当前，我国精准扶贫工作以“六个精准”为基本要求，即扶贫对象要精准、措施到户要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。在这一基本要求中，政策精准是基础，精准落实是关键，精准评价是保证。扶贫政策的制定、执行与评价是否精准在整个扶贫工作过程中起着关键作用，关系到整个扶贫攻坚的胜利。时隔近四年，我国的扶贫攻坚工作在“精准扶贫”思想的指引下取得重大进展。但是，相比于如火如荼的地方实践，精准扶贫的理论研究相对滞后。尤其对于扶贫工作中出现的各种政策问题尚未从理论高度加以认识解决。扶贫政策制定不合理、政策难以有效执行、政策执行效果不明显等问题仍广泛存在于当前的扶贫工作中。政策制定、政策执行、效果评价是政策发展的三个阶段，构成每一项具体政策的生命周期。对于当前我国扶贫攻坚过程中出现的各种“非精准”问题的理论分析，也应当从以上三个视角加以审视。

一、扶贫政策制定中的“非精准”问题及理论分析

政策制定合理与否是其得以顺利执行的前提。政策的目的在于解决实际问题，因此，政策的制定也必须从实际出发，脱离实际的政策非但不能解决问题，反而会产生负面导向。以湖南省h县为例，h县属国家级贫困县，年财政收入有限。而目前湖南省针对贫困县扶贫资金支出规定，县财政需承担本县扶贫资金支出的25%。这对于一个国家级贫困县来说支出比例过高，财政压力较大。根据h县实际财政状况测算，扶贫资金支出占县财政10%或以下是一个合理分配比例，但是由于政策制定权属于上级相关部门而且政策修订需要经历一个复杂的过程，因此短期内这一问题难以有效解决。除此之外，h县人社局在针对贫困户技能培训方面也同样面临上级政策制定不合理的问题。根据目前国家人社部门的政策规定，针对贫困户的a类培训时间是45天，补贴标准是1450元/人。然而，这个政策在现实中难以得到有效执行。一是培训时间过长会影响正常的农业生产。二是补贴标准过低不能弥补生产损失。根据h县人社局相关负责人介绍，目前h县组织的针对贫困户技能培训，真正贫困户参加者比例极低，这除了与贫困户的思想意识有关以外，培训政策不合理也是导致这一问题的主要原因。从政策制定理论的角度来说，政策规划应具有开放性，政府决策部门应是一个开放系统，在进行政策规划时不能闭门造车，决策部门必须了解并把握与决策系统息息相关的环境，切实掌握二者之间的互动关系，以增强公共政策的回应性。同时，政策规划应具有前瞻性，前瞻性规划是一种跳跃式规划。政策规划的前瞻性要求规划者超越问题现状，把握政策问题各种可能的发展趋势，确保设计的方案不落后于问题态势的发展。除此之外，政策的制定也应当具有权变性，由于环境在不断变化，政策规划也应当随着环境的改变而做适当的调整，从而保持政策方案与政策环境之间良好的动态适应［1］133。在精准扶贫思想指引下，要实现2020年全面脱贫目标，不但需要政府有力领导，而且需要各种社会力量合力。政策制定不但是政府内部事务，而且是需要立足于更广泛的社会层面，纳入各种有益意见。此外，政策制定者需要具备更加敏锐的预见性。现代社会，致贫原因呈现多样化，根据阿玛蒂亚•森对于贫困理论的阐述，贫困不仅是相对地比别人贫穷，而是缺乏获得某种基本物质生存机会的“可行能力”。能力是完成一项目标或者任务所体现出来的素质。正是对于这些作为基本物品的“通用性手段”占有程度不同，导致不同人群发展境况差异，多维贫困分析框架逐步取代单纯的经济贫困分析思路［2］。从以上观点出发，扶贫政策精准化不能建立在狭隘的提供单一的短期利益基础上。而应当着眼长远，以提高贫困人口能力为出发点对政策制定加以考量。

二、扶贫政策执行中的“非精准”问题及理论分析

扶贫政策的有效执行是解决贫困问题的关键。当前，精准扶贫的提出和实施既是社会治理的重要内容，也是实现全面建成小康社会战略目标的重要举措之一，还是一项重大而艰巨的政治任务。扶贫工作越向纵深推进，就越需要面对更加艰巨的任务和挑战，切实落实扶贫政策也就愈发重要。从学理角度来说，目前，我国的扶贫攻坚是以国家运动式的方式进行的。基层组织在进行政策执行的政治动员时，一方面要以运动式治理的原则进行政策的执行;另一方面，要接受上级官僚体制的监督与考核。也就是说，基层组织执行精准扶贫政策，受制于运动式治理与官僚制的双重约束，既要在短期内迅速完成任务，又要规范化执行，即以运动的速度完成行政性任务。在运动式治理与官僚制的操作之间，存在一定的执行张力，由此对基层组织的政策执行提出更高要求［3］。扶贫政策的执行主体是广大基层干部，在一线工作中，他们往往面对各种复杂问题，承担巨大压力。但是，目前仍然存在有些领导干部在不了解实际问题的情况下，随意对政策的执行进行不当干预，使得基层扶贫人员倍感压力，难以将政策执行得精准到位，而且削弱了扶贫干部工作的积极性。除此之外，“形式主义”也是影响政策有效执行的症结。对于政策执行中的形式主义应当区别对待。某些形式主义是因基层工作人员不良工作作风导致的，这种问题可以通过强化监督机制、问责机制等措施加以解决。但是，还有一些形式主义则出在政策本身。精准扶贫虽然强调措施要精准，但有些政策设计和制定并没有立足于实际，形式上的完备并不代表在实践中行得通。然而，既然规定要求工作人员必须执行，这些政策也只能被“形式主义”地执行下去。这样既损害了扶贫的整体效果，也使得群众对扶贫工作产生负面评价。从政策执行理论角度来说，政策制定完成后即进入执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行有效性事关政策执行成败。因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节［1］153。目前，被学界广泛认可和研究的政策执行路径理论有以下三种：一是自上而下的政策执行模式。这一模式将既定的政策目标作为研究出发点，关注政策目标的实现程度，突出中央政府在政策执行中的地位和作用［4］。但是，这种垂直视角的最大问题在于只是将政策看作一种自上而下的行政“命令”，完全忽略了其他因素对政策执行的影响，也忽略了政策目标群体对政策结果的影响［5］。受传统“管理”思维和方式的影响，自上而下的政策执行方式在扶贫领域还普遍存在。最典型的就是部分领导干部在没有充分了解实际的情况下，随意发号施令，影响了正常的政策执行。而这种单纯的自上而下的政策执行方式无疑是与扶贫的“精准”要求背道而驰的。二是自下而上的政策执行模式。这一研究视角关注基层政策执行主体和目标群体。持这种研究视角的学者认为，政策执行过程也充斥着争论和冲突，对基层政策执行主体和目标群体的动机及其行为的分析能够为更好地理解政策执行过程提供帮助［4］。从这种观点出发，政策的有效执行就依赖于垂直分权、自我管理等措施。但是，这一视角的问题在于过于强调基层政策执行主体所拥有的自由裁量权，没有认识到基层政策执行主体的行为选择空间仍然要受到决策者先前规定的约束［4］。扶贫攻坚既需要社会参与，也需要统一领导。任何有关扶贫政策的执行必须是在不违背政治纪律的要求下进行的。在政策执行过程中，根据实际情况采取适度分权和自我管理是必要的，但是也必须保证适度而不能过度。三是整合型政策执行模式。整合型政策执行模式是基于前两者各自优缺点基础上提出的“中间路线”。从实践层面讲，整合型政策执行理论厘清了国家和社会的分化以及政府职能的转变，促进了国家和社会之间良性关系的达成。在现代社会中，良好高效的政策执行依赖于除了政府以外的诸多社会行动者的资源、信息、权利占有及互动情况。政府应该鼓励动员社会多元行动者参与到政策过程中，实现更轻松更有效的国家和社会治理［5］。目前，我国社会发展正处在复杂转型期，利益多元分化、矛盾错综复杂。但是，在政策执行过程中却沿袭着诸多与此不协调的老传统：决策主体单一、政策工具单一、政策过程封闭等。政策网络理论恰巧打破了封闭的政策“黑箱”，认为政策网络中汇集了多元的政策行动者或利益相关者，从民主的角度使得政策制定更加科学，使得政策执行更加顺畅，使得政策效果更加凸显。传统社会管理思路下扶贫政策的制定与执行仍然是单向性的，在复杂的社会变革背景下，这一思路显然难以达到精准要求。在狭义范围上，扶贫政策精准离不开政策制定者与政策执行者之间有效互动。政策制定者往往从扶贫问题的政治性、方向性高度看待问题，其视角是宏观的。而政策执行者往往是基层干部和工作人员，他们看待扶贫政策的视角通常是微观的、技术性的。因此，建立沟通反馈机制使下情上达，建立监督制约机制使政策执行不至于越轨是必要的。在广义范围上，社会治理背景下精准扶贫并非政府单独之力可以完成，其目标实现必须是政府与各种社会力量合作的结果。近年来，贫困问题的复杂性、多元性特征更加凸显。绝对贫困逐步缓解，相对贫困问题不断加剧，因病、因残、因灾、因学等贫困问题突出，贫困成因由单一的收入贫困逐渐演化为经济、社会、文化等多因素贫困［6］。消除贫困既是一场持久战，也是一场攻坚战。打赢脱贫攻坚战，必须全社会行动起来，充分发挥社会资源辐射和带动作用，激发资金、技术、市场、管理等力量，这也是目前社会发展、社会变革对于解决贫困问题所提出的现实要求。如果将管理者看作一方，那么管理者之外的广大社会群体的力量与诉求也应当被管理者有效吸纳，政府与社会合作形式与合作机制的有效建立将是实现国家力量与社会力量的合作治理贫困问题的关键所在。

三、扶贫政策效果的“非精准”问题及理论分析

扶贫政策的目的就是解决贫困问题。问题解决的程度就是衡量政策效果的标尺。若政策实现或基本实现了预定的政策目标，可称这项政策是有效的，反之则是无效的。对于政策效果的评价标准一般可以从投入的工作量与绩效之比、执行力、公平性等方面加以衡量。就精准扶贫政策来说，目前，产业扶贫是各地区扶贫的主要措施，各种产业政策在精准扶贫政策集合中占据较大比例。但是，受制于各种条件限制，部分贫困地区的扶贫产业政策并未达到其设计之初所设想的效果。以湖南省m县为例，m县位于湖南省西南部，是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县。黄桃是m县的主要经济作物，为此m县专门投入大量财政资金，制定了以黄桃为主体的扶贫产业项目。m县发改委通过招投标方式建成黄桃种植基地300余亩。目前的问题是，建设方并没有对此基地管理的义务，而发改委作为项目主管部门因技术条件限制也无法对此进行有效管理。要启动种植基地运营的长期化，需要多个部门的合力，而政府内部各相关部门尚无法对政策的执行达成一致。所以，这一项目建成至今一直处于管理空缺状态，大量财政投入与脱贫效果严重不对等。从政策评价理论角度来说，只有通过科学的政策评价，人们才能判断一项政策是否达到其预期目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整还是终止。同时，只有通过政策评价，人们才能对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好基础。通常来说，公共政策评价就是对公共政策效果的评价。政策评价一方面可以积累解决政策问题的社会科学知识;另一方面，可以为决策者提供更充分的政策信息制订优良的政策方案。公共政策评价的功能主要有：一是提供政策运行的可靠信息，提升政策质量;二是检查政策目标与政策执行存在的问题;三是作为提出政策建议和分配政策资源的依据;四是向各利益相关方提供政策信息，构建良好公共关系。精准扶贫作为一项国家战略具体体现为各种政策集合，各种政策效果需要在广泛深入的扶贫实践中接受检验才能体现。哪些政策效果明显、哪些政策需要进一步改进、哪些政策不合实际需要终止，这些都需要建立在政策效果评价的基础上。对于精准扶贫的各项政策而言，政策评价和反馈是保证政策制定精准和政策执行精准的关键环节。只有经过制定—执行—评价反馈的过程多次循环，才能使政策精准化的程度不断提高。

四、解决扶贫政策“非精准”问题的路径选择

从公共政策角度反观当前我国扶贫攻坚政策精准化问题，它既是一个过程，也是一个目标。从过程角度而言，在社会治理背景下，政策精准化不仅是一个不断摸索经验形式、形成制度机制的过程，还是思想转变、理论探索的过程。从政策目标角度而言，只有实现政策制定精准化、政策执行精准化、效果评价反馈精准化，才能取得扶贫攻坚最终胜利。

［7］丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析［j］.政治学研究，2002，（1）.

［8］向春玲.精准扶贫关键在激发群众主动性［n］.经济日报，2017－06－24.

［9］左停.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战［j］.贵州社会科学，2015，（8）.