《对提高人民银行分支机构执法效能的思考》

对提高人民银行分支机构执法效能的思考

摘要本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面详细分析了人民银行分支机构当前执法效能不高的原因并提出明确中央银行的定位和职能授予人民银行金融法律监督权提高立法质量加强内部建设整合执法力量探索提高执法效率的新模式加强执法保障等针对性建议

关键词人民银行；执法效能；立法建议

中国人民银行的大部分职能从金融监管到金融服务、货币政策实施和维护金融稳定都是执法工作人民银行分支机构是人民银行执法的第一线承担了大部分的执法任务提高基层央行的执法效能是全面履行央行职责的基本要求但是自人民银行剥离金融监管职能以来人民银行分支机构普遍感到执法权威减弱执法效能降低并且影响货币政策的贯彻传导妨碍国家宏观调控措施的落实本文围绕法律、人员、环境、体制等几个方面分析人民银行分支机构在执法工作中存在的

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各种问题和困难分析原因探讨提高执法效能的途径1

一、目前人民银行分支机构行政执法中存在的问题

1.执法依据不清晰妨碍执法活动开展

（1）法律授权不清晰执法依据受质疑目前人民银行分支机构实施信贷征信管理职能的依据来自于人民银行的“三定”方案这种文件缺乏法律的基本形式法律效力不足不为社会公众所熟悉因此在开展这项工作时特别是向非银行部门征集各种信用信息数据时受到其他部门和地方政府的消极对待人民银行履行金融业统计职责也缺乏充足的法律支持《中国人民银行法》规定“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表并按照国家有关规定予以公布”但只有银行业金融机构向人民银行报送有关统计报表和资料有法律的强制性规定对其他金融行业没有相关规定人民银行分支机构很难从证券业和保险业金融机构获得所需统计资料而且人民银行对社会经济运行情况在法律上没有调查权调查统计部门对非金融机构的调查处于一种无法可依的状态数据的取得完全出于被调查对象的自愿配合难以保证数据的真实、完整

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和有效

（2）法律文件之间缺乏协调性执法职责分工不清随着金融服务工具的不断创新结算和清算两者的内在联系更加紧密但法律却将两者人为强行划分开来人民银行与银监会现有职责分工模式人为割裂了支付结算体系内部的有机联系将支付结算与清算的划分作简单化处理实际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突

（3）制度设计不合理立法目的实现不充分反洗钱是人民银行分支机构目前最重要的执法工作反洗钱的有效实施非常需要金融机构的自觉配合在反洗钱的工作中金融机构付出了制度成本、雇员成本、检查成本、客户流失成本和科技投入成本等但《反洗钱法》没有建立正向激励和成本补偿机制对社会公众的参与也没有相应的物质奖励不足以鼓励反洗钱的公众参与热情反洗钱调查权限于省级以上的机构享有案发地区的地、市中支没有直接的调查权也不利于调查的时效与实效

（4）法律文件长期实施内容与现实发展差距太大国库管理和支付结算管理制度在这方面的问题最突出1985年颁布的《国家金库条例》及其1989年颁布的《细则》整个思路

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和框架是计划经济体制的产物没有体现国库风险防范的需要一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款以及一些新的国库业务如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等没有明确的管理操作规定使国库业务陷入制度盲区国库对预算资金的监督权规定得过于笼统职责分工与监督范围界定不具体对财政预算单位的监管流于形式

（5）行政许可事项长期“无法可依”在《行政许可法》实施初期国务院以412号令保留了人民银行分支机构四项行政许可项目但是这些都是临时性的行政许可作为临时性的行政许可事项除了自然终止实施的以外国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律或者自行制定行政法规将有关的行政许可事项确定下来人民银行分支机构尚在实施的商业银行、信用社代理支库业务审批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批、银行账户开户许可证核发及贷款卡发放核准、经营流通人民币许可四项行政许可都属于这种情况这些临时性的行政许可事项实施已经超过三年对这些许可事项究竟要保留还是取消没有明确的说法法律规定只有行政法规以上层级的法律才可以设定行政许可但经营流通人民币许可由《经营、装帧流通人民币管理办法》这个行政规章设定它的合法性受到质疑

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2.执法力量分散手段乏力

金融监管长期以来是人民银行执法工作的“重中之重”但监管职能剥离后人民银行对监管理念、方法的探索也停顿了监管方式回到过去的孤立片面的合规性监管当前人民银行分支机构实施监督检查的普遍做法是由各职能部门分别安排进行单项检查执法的对象、程序、内容、方式都不尽相同未能形成稳定的执法工作体系和检查监督工作规范监管手段退步监督检查权行使的力度也不足不能引起被监管机构的重视也不容易发现问题

3.执法部门特别是最基层分支机构的执法人手不足

随着监管职能的剥离大多数从事一线监管的业务人员划转离开人民银行监管专业人才出现青黄不接现象加上人员配备不合理业务培训赶不上形势发展能承担执法任务的人员严重不足特别是在县支行一级多年来人员只出不进加上划转、退休等人手严重短缺业务兼岗、频繁换岗情况很普遍业务工作质量难以提高

4.执法的配套保障不充分

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当前人民银行对利用科技手段提高工作效率非常重视但新科技、新手段的采用并非完全按照现行法律规定的模式进行例如近年来金融服务电子化水平不断提高目前人民银行的金融统计、会计国库、资金清算、征信、反洗钱、外汇管理等都有自己独立的业务系统电子业务系统不断更新能够熟练掌握电子业务系统的员工数量相对不足可能加大业务的操作风险此外过于分散的电子业务系统也不利于业务风险控制

另一方面一些直接面对公众的服务、执法工作经费保障不足《行政许可法》实施后贷款卡发放、开户许可等行政许可事项不能再向申请人收取费用在一些发达地区此类业务量特别大不仅需要大量的物质消耗还需要增聘一定数量的编制外用工支票使用违法行为处罚等直接面对社会公众的执法工作也有同样问题案件调查取证、法律文书的制作、送达、处罚决定的执行都需要大量的人力、物力支持而人民银行分支机构在执法经费的预算上对这些执法项目的考虑不够充分导致这类业务量大的分支机构经费捉襟见肘有时只好降低执法的严谨性从而降低执法质量潜藏法律风险2

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二、对人民银行分支机构行政执法中存在问题的原因分析

1.人民银行职能调整与配套立法不协调立法质量不高更新不快

在大背景上随着国家经济高速增长我国金融业的规模、经营模式、业务扩展和创新一日千里相反监管部门还在转变理念、分清职责、改革机构上牵扯大量精力对金融业务规范的关注只能跟在金融机构后头亦步亦趋缺乏前瞻性的措施上级机关不够注重立法技术以及规章制度政策之间的协调职能部门之间缺乏沟通不能将金融业务语言较好地转化为法律语言目前还缺乏法律实施后的定期评估制度对法律文件的实施效果没有一种制度性的评估反馈措施

2.人民银行机构长期连续变动职责不断剥离不利于执法权威的形成

十多年来人民银行的金融监管权能被不断剥离每次职责的剥离都会引发央行与新机构之间的权限划分和关系调整人民银行总是“输家”对中央银行权威性影响很大在机构内部分支机构的设置、内设部门的调整与外汇管理局关系的

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2张劲冼宇航.空头支票的成因与遏制j.南方金融2006（8）.

3刘丽巍.当代中央银行体制世界趋势与中国的选择m.北京人民出版社2007.

4王胜明.中华人民共和国中国人民银行法释义m.北京法律出版社2004.13