《涉诉特困人员救助机制调研思考》

涉诉特困人员救助机制调研思考

1.政府医疗救助情况简介

2006年10月十六届六中全会上，打官司难、执行难被列为老百姓关心的十大热点问题之一。这说明执行难问题已经引起了党和国家最高决策层的关注。法院系统在执行难面前承受了巨大的压力，为缓解执行难作了大量的探索，出台了不少的规则和措施，虽然取得了一定成效，但受多种因素的影响和制约，执行难问题仍尚未从根

本上得到解决。特别是对部分处于贫困状态的申请执行人而言，虽赢了官司，但因法院裁判文书确定的赔偿数额长期得不到执行，使其本身困难的生活更为拮据，伤残病患更不易得到及时救治医疗。“**模式”涉诉特困人员救助机制的创立，为破解这部分涉诉困难群体因执行不能所带来的突出问题、缓解执行压力，探索出了一条成功的新路子。

一、“**模式”涉诉特困人员救助机制的产生背景

**市是云南省人口最多的县级市，也是省列扶贫开发重点县（市）。全市142.62万人，有城镇贫困人口1.3万人，农村贫困人口36.8万人，其中农村低保纳入6万人，占全市贫困人口的16.3。

背景之一﹕贫困申请执行人占未执结案件的四分之一，且呈不断增多趋势。

2000年至2008年9月，**市法院共有未执结案件501件，按照**市最低生活保障线即农村人口人年均纯收入低于720元，城市非农户口人月均收入低于165元的标准，经入户调查或委托基层组织调查，其中有71件案件，占未执结案件的14.17％的申请执行人85人（其家庭成员236人）处于**市最低生活保障（以下简称低保）线以下。按照低保标准１.5倍计算，最低生活保障线边缘（以下简称低保边缘），即以农村人口人年均纯收入低于

（表一）2000年至2008年9月未结执行案件为501件

案件数（含刑事案件）

申请执行人数

其家庭成员数（按每户四人算）

低保案件

71件（19）

85人

236人

低保边缘案件

56件（14）

71人

213人

合计

127件（33）

156人

449人

1080元，城市非农户口人月均收入低于248元的标准，经过执行干警排查，有56件案件，占未执结案件的11.18％的申请执行人71人（其家庭成员213人）处于低保边缘。处于低保以下和低保边缘的贫困申请执行人共计25.35％，占未执结案件的四分之一（见表一）。

按统计结果表明：未执结案件中贫困申请执行人在低保线以下人数呈逐年上升的趋势：2000年1件，2001年2件，2004年4件，2005年9件，2006年7件，2007年29件，2008年1－9月19件（见表二）。同时，从表中可看出，随着低保标准的提高及社会保障覆盖面的扩大，纳入低保或拟纳入低保的人数也呈逐年上升趋势。

表二：未执结案件中贫困申请执行人在低保线以下人数

年度

2000

200

1200

2200

3200

4200

52006

2007

2008

（1-9月）

案件数

1件

2件

0件

0件

4件

9件

7件

29件

19件

背景之二﹕执行不能中贫困申请执行人90％以上是农村人口，且有95％以上没有享受低保。

属城市人口的贫困申请执行人仅有8案11人占贫困申请执行人的7.05％，属农村人口的贫困申请执行人有119案145人占贫困申请执行人的92.95％。属农村人口的贫困申请执行人有119案145人占贫困申请执行人的92.95％。其中，享受低保的有5件5人仅占贫困申请执行人的3.2％，未享受低保的有122件151人占贫困申请执行人的96.79％；参加医保127件156人，即已全部参加医保。（见表三）

（表三）2000年至2008年9月未结执行案件

低保及低保边缘案件为127件156人

城市

农村

未享低保

已参医保

案件数

8件

119件

122件

127件

人数

11人

145人

151人

156人

背景之三﹕社会经济的发展为建立涉诉困难人行救助机制提供了条件。

随着**经济社会的不断发展，经济实力的不断提高，依法治国的方略正逐步推进，法治环境有所改善，构建和谐社会、建设平安快乐**的发展创新思路正在贯彻落实。当此机遇，**市市委、市政府高度关心和重视涉诉弱势群体的基本生活和就医等问题，市政府同意拨款50万

元，并在今后每一年度预算拨款20万元，重点解决那些生活无着落、医疗无保障的涉诉困难群体的基本生活和医疗问题以及涉诉困难群众的执行难问题，为设立执行救助金制度创造了良好的物质条件。

背景之四﹕现行法律规定为涉诉特困人员救助机制的实施留出了空间。

2007年10月28日修改的民事诉讼法第二百三十三条关于人民法院

裁定终结执行的第六项中规定“人民法院认为应当终结执行的其他情形”，为人民法院消化未执行案件留下了空间和余地。未执结案件终结后，对符合救助条件的困难申请执行人进行救助，能有效解决申请执行人的基本生活和医疗问题，既救助了涉诉弱势群体，又能有效缓解了执行难，并有利于减少涉诉信访案件，更好地促进和谐社会的构建。

在此背景之下，云南省高级法院院长许前飞在**市调研时，敏锐的捕捉到了救助涉诉特困人员、缓解难的初步构想，提出在**市建立涉诉特困人员救助工作试点，涉诉特困人员救助的创意在火腿之乡诞生了。

二、建立涉诉特困人员救助与社会保障制度对接的可行性研究

在对执行不能而终结的案件的申请执行人和刑事案件被害人在低保线以下及低保边缘的人数、户数以及是否享受低保、参加医疗保险（以下简称医保）及医疗救助情况等进行大量调研的基础上，以建立科学、可行、长效的救助机制为目的，逐一对相关执行案件进行了排查、统计与分析，探索了执行救助金制度与社会保障制度对接的可行性及办法，尝试建立由政府主导，法院参与，民政部门管理，社会各界广泛参与，与民政最低生活保障、医疗保障等社会保障体系相衔接的，包含有刑事被害人救助内容的涉诉困难群体执行救助制度。

（一）与低保对接的可行性研究

1.政府民政低保救助情况简介

（1）从低保名额来看。农村因受名额限制只有三分之一最低生活保障线以下的贫困人口享有最低生活保障，而城市居民最低生活保障线以下的贫困人口则没有名额限制。**市低于全国贫困人口年收入标准692元的人口共有19.6万人，占**总人口142.62万人的13.74％，曲靖市每年分给**的农村最低生活保障救济人口名额为5万人，全市每年用于农村低保救助的资金为240万元。2008年增加低保救助名额1万人，现共有6万名额，占**贫困人口总数的30.61％；农村贫困人口指标，由省级人民政府逐级向下级人民政府分配，**市根据曲靖市分配的名额，向各乡镇分配。城市居民最低生活保障线以下的贫困人口没有名额限制

（2）申请最低生活保障的程序为。本人提出申请，村、居委会等基层组织入户调查，符合条件的，张榜公布，向符合低保条件的低保户的家庭成员发给低保金领取证。

（3）发放标准和优抚待遇。由民政部门每人每月发放最低生活保障金，属农村户口的每月发给人民币40元；属于城市非农户口的，对月收入不足人民币165元的，差多少补多少（见表四）。同时享受教育减免、就业帮助、医疗减免、住房资助、经商的工商税收减免、其他与生活直接相关的水电、燃煤（燃气）、广电等部门的扶持与优惠（凭所持低保证即可办理）。

表四：政府民政低保救助情况

低保标准

低保线人口

低保名额（农村）

农村救济金额（每人每月）

城镇救济金额（每人每月）

692元

19.6万人

6万人/年

40元

不足165元的，差多少补多少

（4）低保实行年审制度。保障对象下年度符合条件需继续保障的，应重新办理申请、审核、审批手续，无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶（抚）养人的保障对象除外。对复审不符合条件的，停止享受低保待遇的家庭，由市民政局收回《低保金领取证》。

2.涉诉特困救助机制与低保的对接研究

（1）城市居民无需作为低保执行救助对象，因为城市非农户口的申请执行人不受名额限制，符合城市最低生活保障线以下条件的，可以直接向所在地基层组织提出申请，按程序纳入低保，享受低保的优抚待遇，低保支出属财政预算支出，不占用人民法院执行救助金，故以下只需要考虑农村涉诉困难群体即可。

（2）与政府协调预留100人最低生活保障名额，将农村涉诉困难群体纳入低保，由案件申请执行人按照申请最低生活保障金的程序进行申请，申请获准的，享受低保人员待遇。这部分同上也不占用人民法院执行救助金。

（3）对于以上名额仍不能解决的农村涉诉困难群体，从执行救助金中支出费用予以解决。

这部分属于民政部门因国家财力所限和资金不足所不能解决的农村涉诉困难群体，可以从执行救助金中支出费用予以解决。依托民政低保运作体系，除费用不是由国家民政而是由执行救助金中支出不同外，其申请、评定及发放标准完全与民政低保的相同，故可实现与民政低保的对接，并由此而建立涉诉困难群体执行救助制度的长效机制。

（表五）2000年至2008年9月未执结低保及低保边缘执行案件所需资金（年均农村）

案件

人数

救济标准

所需资金

低保

一是已经纳入低保、医保的救助对象，继续享受低保、医保待遇；二是未纳入低保的争取民政纳入低保，享受低保待遇；三是未参加医保、在最低生活保障线以下无力缴纳医疗保险费的农村户口或城镇人口，争取由市民政局或三级财政负担代缴，纳入新农村合作医疗保险或城镇医保，未争取到的，从救助金中代缴，将其纳入医保；四是对因患大病在享受医保和民政大病救助后仍有特殊困难的进行救助；对因火灾、泥石流等大灾经民政大灾救助后仍有特殊困难的进行救助；五是对于已经享受低保、医保或者已经其他社会救济，但仍不足以解决问题的，如丧失劳动能力且生活无来源的，可以申请救助。

（七）以明确救助对象、严格审批、社会监督作规范。

救助对象是有终结裁定书、穷尽了各种执行手段、有居住地乡（镇、街道）出具了低保或低保边缘证明的、确有特殊困难的申请执行人。程序上由他们自愿向管委会办公室提出书面申请，管委会办公室审查后提出救助报告和救助金发放建议书，报管委会决定，经管委会主任签批，管委会办公室根据管委会的决定发出执行救助通知书，通知民政部门和有关部门依照程序办理救助。同时，强化痕迹管理，利用媒体广泛宣传，定期公布救助工作开展情况和救助金使用情况，扩大执行救助工作的透明度，从而形成强有力的“社会监督机制”。