《现代金融理论与政策》

现代金融理论与政策

近年来，在统筹城乡发展、应对金融危机、扩大农村需求背景下，为有效提升农村金融服务质量，国家先后颁发并实施了一系列针对农村金融机构的扶持政策。2010年5月13日，财政部、国家税务总局下发•关于农村金融有关税收政策的通知‣（财税[2010]4号），6月2日，财政部又印发了•中央财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法‣（财金[2010]42号），标志着我国农村金融税收扶持进入一个新阶段。笔者通过对广西玉林农村信用社（以下简称农信社）的调查发现，政策出台后效应逐步凸显，但也存在一些问题，亟待进一步完善。

农村金融扶持政策存在问题

部分政策存在明显的临时性特征，而且优惠数额有限。如财政部•关于呆账核销和贷款自主核销政策‣，仅局限于2008年1月1日至2010年12月31日；现行免收农信社银行业监管费政策2010年到期；“对金融机构农户小额贷款的利息收入，免征营业税”、“对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额”仅自2009年1月1日至2013年12月31日执行；“金融保险业收入减按3%的税率征收营业税”仅限于2009年1月1日至2011年12月31日等等。笔者在广西玉林农信社调查时发现，由于上述政策临时性特征比较浓重，短期内对农信社实际上是“优而不惠”，同时，由于缺乏长期激励作用，最终弱化了政策效应。部分政策尚在试点中或存在局限，受惠面有限。如涉农贷款增量奖励政策，2009年仅在黑龙江、山东、河南、湖南、新疆、云南省等6个省（区）试点，2010年则扩大将江苏、安徽、内蒙古3省（区）纳入政策试点范围。由于广西尚未列入试点范围，玉林农信社2009年新增涉农贷款20.89亿元则无法获得奖励。又如农村金融机构定向费用补贴主要针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类农村金融机构而言，显然对同样是服务农村且服务时间更长、遗留历史问题更多的农信社、农村合作银行不公平。广西属于西部地区，为稳步扩大农村金融服务覆盖面、促进农村金融体系建设，农信社主动填补农村金融服务空白，截至2010年6月末，玉林辖区共有523个网点，其中三分之二以上网点在农村，覆盖了辖区全部乡镇和部分村（屯），农信社也为此支付了较高的经济成本，却不被列入中央财政农村金融机构定向费用补贴范围。

部分政策缺乏细则与整合，影响了执行效果。一是对有关概念内涵与外延缺乏科学的界定，容易造成执行的混乱。如关于涉农贷款，在损失准备金税前扣除政策中，特指•涉农贷款专项统计制度‣（银发[2007]246号）统计的农户贷款、农村企业及各类组织贷款；但在贷款增量奖励政策中，涉农贷款特指县域金融机构发放的，支持农业生产、农村建设和农民生产生活的贷款，具体统计口径以•中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于建立†涉农贷款专项统计制度‡的通知‣（银发„2007‟246号）规定为准；根据银发„2007‟246号文件，涉农贷款除了农村贷款（农户贷款、农村企业及各类组织贷款）外，还包括城市企业及各类组织涉农贷款。二是部分兑付、奖励条件设臵笼统；部分审查、审批程序复杂，各部门理解不一致，反复较多、执行成本较高。这些皆会影响到农村金融业务的引导与激励政策的有效实施。

部分政策设臵门槛太高，影响了农村金融机构的积极性。如县域金融机构涉农贷款增量奖励工作和农村金融机构定向费用补贴工作都强调遵循政府扶持、商业运作、风险可控、管理到位的基本原则，设臵了一系列的条件。笔者调查发现，由于两个政策同时设计了与贷款增长、不良贷款率挂钩两个门槛，同时由于农村金融成本高、效率低、成本高的特点，这样的制度安排对金融机构支持“三农”发展和提升农村金融服务质量、水平缺乏足够的吸引力。

针对农村金融机构的特殊情况，实行差别的货币、监管政策。一是实行差别的存款准备金政策。对涉农贷款占比高的县域金融机构，继续适度调低存款准备金率，鼓励其增加涉农贷款投放。二是在贷款规模和再贷款方面给予一定优惠。在信贷总量调控过程中，对涉农贷款规模给予一定倾斜，特别是对农户贷款规模实行单列。三是实行差别的信贷监管政策。针对“三农”客户贷款“短、小、频、急”的特点，允许农村金融机构在信贷管理、产品创新、流程改进、风险控制上进行探索创新，在新产品审批、推广等方面给予支持。四是实行差别的风险问责、呆账核销等监管政策，对涉农贷款中的不良贷款单独考核。简化核销程序，适当扩大农村金融机构核销呆账优惠政策的贷款时间范围，并给予农村金融机构呆账核销等更大的权限。五是进一步建立完善金融机构支农服务在网点、服务、贷款等方面覆盖程度监管考核与评价体系。出台县域内金融机构新吸收存款主要用于当地的考核机制，确保持续稳定增加对“三农”的信贷投放。设立适应“三农”业务特点的考核监管指标，充分考虑涉农业务收益较低的特点，避免在考核上挫伤金融机构支持“三农”发展的积极性。

针对农业天然弱质性特点，建立多层次的风险分担机制。农业具有天然弱质性，基础农业生产必须承受自然灾害所带来的歉收以至绝收风险。现阶段，由于农村金融风险分担机制不健全，“三农”客户一旦遭遇风险，基本上由银行独自承担，这是“三农”金融服务缓慢发展的重要原因之一。必须通过加快农业保险、担保发展，建立巨灾风险分散机制等。一是加快推进农业保险建设。积极扩大农业保险保费补贴品种和区域覆盖范围；对开展农业保险的商业性保险公司给予相应补贴，健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制；探索农村信贷和农业保险的合作机制，完善涉农贷款风险转移分摊机制。二是完善“三农”担保机制，切实解决“三农”客户融资担保难的“瓶颈”问题。探索建立政府支持、企业和银行多方参与的政策性、商业性、行业性、互助性等多元化的农村信贷担保体系，合理分散和转移农村金融业务风险；扩大农村抵押担保范围，包括发展林权、大型农机设备、土地经营权等抵押和推动动产担保。

针对农村金融保障机制不健全的情况，加强农村金融市场环境建设。一是加强农村金融立法、执法工作。美国、日本、印度等国家都有比较完善的关于农业金融的法律体系。我国目前只有•商业银行法‣，没有针对农村金融机构的法律，应考虑制定专门的农村金融促进法和监管法。二是加快农村金融基础设施建设。稳步推进农户电子信用档案建立和农户信用评价工作，抓紧建立覆盖全国农村地区的企业、个人征信系统，完善失信惩戒制度，提高违约成本。三是促进农村产权市场发展。加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证进度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制，有力促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易金融资产。