《审计报告中引用法律、法规存在的问题》

审计报告中引用法律、法规存在的问题

全国土地出让收支和耕地保护情况审计问题定性、处理处罚及法规引用参考意见

按：

为规范审计人员对审计发现问题的定性和法规引用，统一处理、处罚标准，署国土和稳增长审计办拟定了•全国土地出让收支和耕地保护情况审计问题定性、处理处罚及法规引用指导意见‣，供审计人员参考。考虑到土地审计的专业性和政策变化的复杂性，请审计人员务必结合现场审计发现的实际问题和情况，按照客观公正、实事求是、严谨准确的原则引用法规条款，认真研究被审计单位的反馈意见，确保土地审计中所发现问题定性准确、处理处罚措施恰当。

1.土地出让收支1.1土地出让收入

1.1.1减免或以先征后返等方式变相减免土地出让收入

例。*年，*市（县）开发区管委会根据与a公司之前签订的招商引资协议，一次性减免土地出让收入*万元。

*年，*市（县）财政局根据*市（县）政府出台的文件或政府与招商引资企业签订的协议，直接返还（或采取先征后返、财政补贴、奖励等方式变相返还）土地出让收入*万元。

上述做法不符合国务院办公厅•关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知‣（国办发„2006‟100号）“

一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……任何地区、部门和单位都不得以„招商引资‟、„旧城改造‟、„国有企业改制‟等各种名义减免土地出让收入，实行„零地价‟，甚至„负地价‟，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定。

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行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。……

（二）虚增、虚减财政收入或者财政支出”的规定，*省人民政府应责成*市（县）政府财政部门调整有关预算科目，真实反映财政收支执行情况和结果。

1.1.4市县政府少缴新增建设用地土地有偿使用费

例：截至2013年底，*市（县）累计向上级财政少缴新增建设用地有偿使用费*万元，其中：向*省财政厅少缴*万元，向中央财政少缴*万元。

上述做法不符合财政部国土资源部中国人民银行•关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知‣（财综字„2006‟48号）“新增建设用地土地有偿使用费，由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳……实行中央与地方30：70分成体制……地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库”的规定。

根据财政部国土资源部中国人民银行•关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知‣（财综字„2006‟48号）“市、县人民政府凡不按国家规定的等别和征收标准及时足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门一律不得办理用地审批手续和批准文件。任何地区、部门、单位和个人，均不得减免、缓缴、挤占、截留和挪用新增建设用地土地有偿使用费”的规定，*省人民政府应责成*市（县）人民政府及时足额上缴新增建设用地土地有偿使用费。

1.2土地出让支出管理方面

1.2.1违规用土地出让收入建设楼堂馆所

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关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……

（二）截留、挪用财政资金；……

（四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准”的规定，*省人民政府应责成有关部门将挤占、挪用土地出让收入归还原资金渠道，加强土地收支管理，杜绝此类问题发生（重大违规行为需要依法处理相关单位和责任人）。

1.2.8虚列财政支出

例。（1）*年*月，*省（市、县）财政部门在无预算项目或虚假项目等情况下，通过虚列土地出让支出在往来科目挂账，虚列财政支出*万元。

上述做法不符合财政部•财政总预算会计制度‣（财预字„1997‟第287号）第十一条“总预算会计核算应当以实际发生的经济业务为根据，如实反映财政收支执行情况和结果”的规定。

例。（2）*年*月，*省（市、县）财政部门采取“以拨作支”等方式将资金调入到*个财政专户，虚列财政支出*万元。

上述做法不符合财政部•关于进一步加强和规范地方财政国库资金安全管理的通知‣（财预„2007‟115号）“不得违规采取“以拨代支”方式，将财政国库资金调入财政专户，虚列财政支出”的规定。

根据•财政违法行为处罚处分条例‣第七条“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）虚增、虚减财政收入

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补偿方案的；

（二）未按规定落实社会保障费用而批准征地的；

（三）未按期足额支付征地补偿费用的”的规定，针对拖欠或少付征地补偿款的问题，*省人民政府应责成有关部门尽快拨付征地补偿款，对涉及重大违法违规的责任人依法处理。（拖欠或低标准少付拆迁补偿款）根据•国有土地上房屋征收与补偿条例‣第三十三条“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分”的规定，针对拖欠或少付房屋征收补偿款的问题，*省人民政府应责成有关部门尽快拨付房屋征收补偿款，对涉及重大违法违规的责任人依法处理。

1.2.11挪用征地和拆迁补偿款

例。*年*月，*省（市、县）人民政府（财政局、国土等部门或单位）将应拨付给*个单位和*户群众的土地补偿费、安臵补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等共计*万元，挪用到*等方面支出。

上述做法不符合财政部国土资源部中国人民银行•国有土地使用权出让收支管理办法‣（财综„2006‟68号）第十九条“土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安臵费用，切实保障被征地农民的合法利益。在出让城市国有土地使用权过程中，涉及的拆迁补偿费要严格按照•城市房屋拆迁管理条例‣（国务院令第305号）、有关法律法规和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府有关规定支付，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法利益”的规定。

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（仅针对行政事业单位违规的）根据•财政违法行为处罚处分条例‣第六条“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金”的规定，*省人民政府应责成有关部门及时追回被骗取资金，依法处理相关单位和责任人。

（仅针对企业和个人违规的）根据•财政违法行为处罚处分条例‣第十四条“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：

（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款”的规定，*省人民政府应责成有关部门及时追回被骗取资金，依法处理相关单位和责任人。

1.2.13增减挂钩土地增值收益未全部返还农村

例。截至2013年末，*省（市、县）人民政府（财政局、国土等部门或单位）未及时将城乡建设用地增减挂钩项目区建新地块的土地出让净收益全部返还*县*乡*村，用于项目区内农村和基础设施建设，改善农民生活条件和支持农村集体发展生产，少支付金额共计*万元。

上述做法不符合国土资源部•城乡建设用地增减挂钩试点管理办法‣（国土资发„2008‟138号）第十七条“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内

农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”的规定。

根据•财政违法行为处罚处分条例‣第六条“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……

（三）滞留应当下拨的财政资金”的规定，*省人民政府应责成有关部门将土地收益资金全额返还项目区内农村。

1.3土地出让预算管理

1.3.1土地出让收入滞留在非税收入财政专户或财政汇缴专户

例。截至2013年底，*市（县）共开设了*个非税收入财政专户和财政汇缴专户用于收缴土地出让收入，*万元未按规定及时上缴国库。

上述做法不符合财政部中国人民银行关于印发•预算外资金收入收缴管理制度改革方案‣的通知（财库„2002‟37号）“每日营业终了，财政汇缴专户余额为零”和“收入缴入财政专户后，由财政部门按规定在10日内划转国库单一账户”的规定。

根据•财政违法行为处罚处分条例‣第四条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）隐瞒应当上缴的财政收入；

（二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入”和第五条“财政部门、国库机构及其工作

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上述做法不符合国务院办公厅•转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知‣（国办发„2001‟93号）“各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”、“坐支”的规定。

根据•财政违法行为处罚处分条例‣第四条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……

（三）坐支应当上缴的财政收入”的规定。*省人民政府应责成*市（县）国土部门应收回坐支的土地出让收入，并及时上缴国库，相关支出通过预算安排。

1.3.4少计提专项资金

例。2013年*市（县）未按国家规定计提教育（农田水利、廉租住房保障资金、国有土地收益基金或农业土地开发资金），共少计提*万元。

上述做法不符合财政部教育部•关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知‣（财综„2011‟62号）“作为计提教育资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提教育资金”；财政部•廉租住房保障资金管理办法‣（财综„2007‟64号）“第六条廉租住房保障资金来源于下列渠道……

（二）从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金”；财政部水利部•关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知‣（财综„2011‟48号）“作为计提农田水利建设资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提农田水利建设资金”以及财政部国土资源部•用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法‣（财综„2004‟49号）第二条“土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、

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2.1土地利用规划

2.1.1实际建设用地规模超规划

例。截至2013年底，*市建设用地规模超过现行土地利用总体规划确定的2020年建设用地规模，共超*公顷，占*%。

上述做法不符合•中华人民共和国土地管理法‣第二十一条“土地利用总体规划实行分级审批……土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”的规定。*省人民政府应责成*市政府严格执行土地利用总体规划，加强建设用地规模控制，杜绝此类问题发生。

2.1.2城市规划与土地规划不衔接

例。截至2013年底，*市中心城区城市规划建设用地规模与土地规划不一致，两者相差*公顷。

例。*市的城市规划中心城区建设用地规模突破现行土地规划确定的建设用地规模，涉及建设用地*公顷。审计还发现上述突破的建设用地已被开发利用*公顷。

上述做法不符合•中华人民共和国土地管理法‣第二十二条“……城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”的规定。*省人民政府应责成*市政府应严格执行土地利用总体规划，加强城市规划与土地规划的衔接，杜绝此类问题发生。

2.1.3未经批准擅自进行围填海造地

例。*市政府或*公司，*年*月，未经海洋部门批准，自行进行围填海造地*公顷。

上述做法不符合•中华人民共和国海域使用管理法‣第三条“海域属于国家

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年版）‣公告后，**省及所属市、县政府违规扩大开发区面积共计**个，扩大面积**万公顷。

上述做法不符合国家发展改革委国土资源部住建部•中国开发区四至范围公告目录（2006年版）（2007年第18号）‣“各地区、各部门要严格按照国办发明电„2003‟30号文件及相关规定……严禁擅自调整四至范围”的规定。

根据国家发展改革委国土资源部住房城乡建设部•关于开展各类开发区清理整改前期工作的通知‣（发改外资„2012‟4035号）的有关规定，*省应严格按照国家有关政策法规、土地利用总体规划、城市总体规划、主体功能区规划等对*开发区进行摸底调查，并按照要求进行清理整顿。

2.2.3工业企业土地节约集约利用水平普遍不高

例。抽查*省**个工业企业，平均实际投资强度和容积率分别为**万/公顷、**万/公顷，分别比国家控制标准低*%、*%。

上述做法不符合国土资源部•关于发布和实施†工业项目建设用地控制指标‡的通知‣（国土资发„2008‟24号）“

一、各级国土资源管理部门要严格执行•控制指标‣与相关工程项目建设用地指标。不符合•控制指标‣要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减”的规定。*省政府应责成*国土资源管理部门对*工业项目用地面积予以核减。

2.3土地审批征收

2.3.1超规划、超计划批准新增建设用地

例。**年，国土资源部下达的•关于**市土地利用总体规划的批复‣规定，至**年，**市等**个市、**个县新增建设占用耕地不得超过**万公顷。截至2013年末，上述市、县实际新增建设用地占用耕地**万公顷，超过土地利用总体规划指

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例。**年至**年，在未报经国务院批准或经**省政府批准并报国务院备案的情况下，**（单位）以**等名义分别与**签订征地协议，以每公顷**万元的征地补偿标准，征收了**等**个村集体土地**公顷。

上述做法不符合•中华人民共和国土地管理法‣第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”的规定。

根据•中华人民共和国土地管理法‣第七十八条“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，**省人民政府应责成有关部门对非法批准征收土地的相关人员依法予以查处。（**省人民政府应责成有关部门按照相关规定对非法批准征收土地补办相关手续，今后应杜绝发生类似问题）

2.3.5地方政府擅自扩大增减挂钩项目规模

例。**年，国土资源部下达**省城镇建设用地增减挂钩周转指标**公顷，涉及**等**个挂钩试点项目区。截至2013年末，在未经国土资源部批准的情况下，**个挂钩试点项目区实际建设项目**个，涉及面积**公顷，超出下达周转指标**公顷。

上述做法不符合国土资源部•城乡建设用地增减挂钩试点管理办法‣（国土资发„2008‟138号）第十条“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作”和国务院•关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知‣（国发„2010‟47号）“

（六）严禁突破挂钩周转指标。……所在省（区、市）要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，

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民社会保障资金管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，要依照有关规定追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，**省人民政府应责成有关部门按国家规定追究相关人员的责任。

2.3.7截至2013年底拆迁安臵房购建安臵不到位

例。**年至**年，按照拆迁安臵方案的要求，**市**区应建设拆迁安臵房**户，涉及安臵人员**人。截至2013年底，**市**区未完成拆迁安臵房建设涉及**户，未安臵人员**人，分别占应建设拆迁安臵房户数和应安臵人员的**%、**%。

上述做法不符合国务院办公厅•转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知‣（国办发„2006‟37号）“

（八）严格控制被动性住房需求。……要量力而行，严禁大拆大建，在没有落实拆迁安臵房源和补偿政策不到位的情况下，不得实施拆迁，不得损害群众合法利益”的规定。

根据国务院办公厅•关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知‣（国办发„2004‟46号）“

八、加强监督检查，严肃处理违法违规行为。……对不按规定程序进行拆迁的，要及时予以纠正，并追究有关责任单位的领导责任”的规定。**省人民政府应责成有关部门按国家规定追究相关人员的责任。

2.4土地储备2.4.1超计划储备土地

例。2008至2013年，**市、**县计划储备土地**万公顷，但实际储备土地**万公顷，超计划**万公顷。

上述做法不符合国土资源部财政部中国人民银行•土地储备管理办法‣（国土资发„2007‟277号）“第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划……”的规定。**省人民政府应责成*市、县人民政府严格执行储备计划，控制储备土地规模。

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例。*年*月，*市人民政府将位于**宗地号为**的土地**亩，以协议方式出让给某企业，土地用途为商住用地（或工业用地）。

上述做法不符合国土资源部•招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定‣（2007年国土资源部第39号令）第四条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定。

根据监察部人力资源社会保障部国土资源部•违反土地管理规定行为处分办法‣（2008年监察部、人力资源社会保障部、国土资源部第15号令）第九条“行政机关及其公务员在国有建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；处分较严重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）应当采取出让方式而采用划拨方式或则应当采招标拍卖挂牌出让而协议出让国有建设用地使用权的”的规定，**省人民政府应责成*市人民政府追究相关责任人员责任。

2.5.3低价出让土地

2.5.3.1低价出让工业用地

例。*年*月，*市人民政府将位于**宗地号为**的土地**亩，以挂牌的方式出让给*公司，土地用途为工业用地，出让价格**万元，出让单价**万元/亩，低于基准地价的70%，少收土地出让收入*万元。

上述做法不符合国土资源部•关于发布实施†全国工业用地出让最低价标准‡的通知‣（国土资发﹝2006﹞307号）“

二、工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在土地等别（详见附件2）相对应的最低价标准”的规定。

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上述做法不符合国土资源部•关于印发、的通知‣（国土资发„2006‟114号）“市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定协议出让底价。协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域的协议出让最低价”、国土资源部•协议出让国有土地使用权规定‣（2003年国土资源部第21号令）第五条“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％。低于最低价时国有土地使用权不得出让”和原国家土地管理局•划拨土地使用权管理暂行办法‣（1992年原国家土地管理局第1号令）第二十六条“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定”的规定。

根据监察部人力资源社会保障部国土资源部•违反土地管理规定行为处分办法‣（2008年监察部、人力资源社会保障部、国土资源部第15号令）第八条“行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法低价或者无偿出让国有建设用地使用权的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”的规定，**省人民政府应责成*市人民政府追究相关责任人员责任。

2.5.4虚假招拍挂土地

例：*年*月，*市政府在出让某住宅用地公告中设臵限制性出让条件，要求竞

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供地或对项目用地面积予以核减”的规定。**省人民政府应责成*市人民政府今后应严格按照国家相关控制标准供地，杜绝此类问题的发生。

2.5.6违规批准改变土地使用规划条件

例。*年*月，时任*市市长主持会议，以解决历史遗留问题为由，在*项目变更内容不符合控制性详细规划的情况下，违规批准其容积率由*调整为*。

上述做法不符合•中华人民共和国城乡规划法‣第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准”的规定。

根据监察部人力资源社会保障部国土资源部•违反土地管理规定行为处分办法‣（2008年监察部、人力资源社会保障部、国土资源部第15号令）第九条“行政机关及其公务员在国有建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：……

例。*年*月至*年*月，*市（县）辖区内有*家施工单位或者个人套（骗取）土地整治资金*万元，占审计抽查资金额的*%。

上述做法不符合国土资源部•土地开发整理项目及资金管理工作廉政建设规定‣（国土资发„2001‟27号）第三条“严禁项目申报单位采取不正当手段到

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