《审计农村卫生投入调研》

审计农村卫生投入调研

农村公共卫生体系建设，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。党的**报告“要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点……，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系”。对于一个有十三亿人口的大国来说，搞好公共卫生体系建设意味着花费少量的资金解决广大人民群众的健康问题。当前，我国正处于经济社会发展的关键时期，由于我国地域辽阔、农村人口比重大，加快农村公共卫生事业的发展在我国经济社会发展过程中显得尤为必要。农村公共卫生体系建设得如何将直接影响到广大农民素质和劳动能力的提高。近年来，农村公共卫生作一直受到党和政府的高度重视，特别是20**年取得抗击“非典”斗争胜利后，党中央、国务院采取一系列加强农村公共卫生体系建设的决策，取得了一定成效。但是，应当看到随着人民群众健康需求的不断增长，医疗卫生资源配置不平衡的问题越来越突出，特别是农村公共卫生发展滞后，“看病难、看病贵”问题成为全社会普遍关注的热点和难点，地区发展的不平衡，经济社会发展的不平衡，尤其是城乡公共卫生发展的不平衡，严重制约着农村公共卫生体系建设的整体推进。因此，各级审计部门要在促进政府对农村公共卫生的投入上努力当好参谋，做好卫士。

一、深化和完善农村公共卫生是政府的责任

公共卫生是政府的基本职能之一，是推进人类健康和社会可持续发展的基本保证。中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》指出：“各级政府对公共卫生和预防保健工作要全面负责，加强预防保健机构的建设，给予必要的投入，对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金”。刚刚闭幕的**三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出“坚持政府主导，整合城乡卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络……”。由于公共卫生服务具有公共产品的特性，因此为农民提供公平和有效的公共卫生服务是政府不可推卸的责任。

1、深化和完善农村公共卫生是构建和谐社会的需要。和谐社会理念的提出，是我国经济社会发展到一定阶段的基本要求，而建设和谐社会的关键之一是实现人与人之间各种利益的合理分配。当前我国诸多不和谐的社会经济现象，其深层次的原因都是公共利益配置的失衡，这种利益配置失衡的交汇点从健康保障方面看，突出表现在城乡公共卫生方面的巨大差别。因此，从构建和谐社会的需要出发，必须深化和完善农村公共卫生。

首先，深化和完善农村公共卫生，有利于我国经济社会发展的整体推进。我国正处于建设全面小康社会的关键时期，推进社会主义新农村建设的重要阶段，农村公共卫生是全面小康的重要标志，也是新农村建设的重要内容。因而，深化和完善农村公共卫生，改善农民的生活质量，提高农民的健康水平，对促进农村经济发展和社会和谐，顺利实现我国全面建设小康社会的目标和加快推进现代化进程具有积极的意义。

其次，深化和完善农村公共卫生，有利于提高农民的健康水平和身体素质。人口素质反映一个国家的文明程度和发展程度。投资健康，就是促进生产力的发展。当前，与城市相比农村公共卫生服务水平低，多数农民得不到良好的公共卫生服务和及时的医疗救助，得病的机率比城市要高，许多农民有病只能“小病拖、大病扛、重病等着见阎王”，“因病致贫”，“因病返贫”的不和谐社会现象在农村还非常突出，农民的身体健康得不到有效保障。经过三十年的改革开放，农村经济虽有较大发展，但农民的健康水平却没有同比提高，人口整体素质也就难以提高。农民是我国经济社会发展的重要参与者，是一支不可缺少的社会主义建设力量，政府有责任承担起农村公共卫生体系建设的重任。

再次，深化和完善农村公共卫生，有利于维护农民的基本权利。公共卫生服务是人类生存和发展的基本要求，是公民应当享有的最基本的公共产品。享受高质量的公共卫生服务应当作为一种全体国民可以获得的权利，从世界范围看，公共卫生服务已经成为了生存权的一部分。长期以来，我国在公共产品供给上一直实行城乡分割的“双轨”制，许多农民并没有真正享受到基本的公共产品，从而产生诸多不和谐的社会因素。在现阶段城乡收入差距不断扩大，城乡公共卫生资源配置不合理的情况下，各级政府更应该加强对农村公共卫生的投入，维护农民的基本权利。

2、农村公共卫生体系建设政府投入是重点。中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出：“政府卫生投入要重点向农村倾斜，各级人民政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度……”、“县级财政要根据国家确定的农村公共卫生基本项目，安排人员经费和业务经费。省、市（地）级财政要对县、乡开展公共卫生工作给予必要的业务经费补助。……中央财政通过专项转移支付对困难地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生项目给予补助”。同时，由于多数农民收入有限，使得资金问题成为制约农村公共卫生发展的瓶颈，因此各级政府必须增加对农村公共卫生的专项投入。

首先，政府对公共卫生的投入应向农村倾斜。由于历史的原因，政府已经在城市公共卫生上承担了较多的责任。随着经济和社会的发展，建立缩小城乡差距，面向农村的公共卫生应是政府卫生事业投入的重点。党的**三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。……”、“把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化……”。

其次，县乡政府对发展农村公共卫生负有不可推卸的责任。县乡政府是国家政权机关的基础，承担着促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定等职能。农村公共卫生工作是县乡政府社会管理、公共服务的一项重要内容，应该提上政府工作的重要议事日程。近年来，县乡政府围绕农村社区卫生服务的发展、新型农村合作医疗制度的建立、公共卫生体系的建设，先后出台了一系列政策措施，推动了农村公共卫生的快速发展。但也应清醒地看到，与城市相比，农村公共卫生还有很大的差距，与建设社会主义新农村和构建和谐社会的要求相比，与农民群众日益增长的健康需求相比，还不相适应。国务院体改办等五部委《关于农村卫生改革与发展的指导意见》明确指出：“农村卫生工作所需经费由县级财政安排……”。因此，县乡政府加大对农村公共卫生的投入，负有不可推卸的责任。

第三，县乡政府是农村公共卫生体系建设的中坚力量。在我国现有分级财政体制下，县乡政府应成为统筹城乡医疗卫生事业发展的中坚力量。应按照事权与财权相一致、“以县为主、乡镇配套”的原则，以政府投入为主渠道，切实加大对农村公共卫生基础设施建设等的投入，巩固和完善农村公共卫生服务网络。在经费安排上，按照与财政支出同步增长的原则，不断增加对农村公共卫生的投入。并通过深化卫生改革，整合现有卫生资源、动员社会投资，保障卫生监督、疾病控制、妇幼保健、职业病防治、健康教育、精神卫生、采供血等公共卫生服务的正常开展。

3、深化和完善农村公共卫生要求县乡政府切实转变职能。长期以来，县乡政府在公共卫生政策理念与工具选择上，过分依赖医疗服务的直接提供与卫生资源的集中控制，而对政府支配的资金、信息和制度工具的利用太少。实际上地方政府的重要职能不是“办医”而是“管医”，保护卫生服务消费者、保障公共卫生服务与基本医疗服务的公平供给和救助社会弱势群体才是实际的政府责任。深化和完善农村公共卫生，目的是尽量让农民少生病，因此一方面要突出疾病预防控制，另一方面要加强农村公共卫生基础设施建设，切实从源头上保障和提高农民的健康水平。经对某地的审计调查，近年来，政府在尽量让农民少生病上作了多项有益的探索。如拨出专项资金，以买服务的方式，对参加新型农村合作医疗的农民开展两年一次的免费健康体检，让农民能够有病早检查、早发现、早治疗；通过政府投入，落实农村慢性病人群的跟踪随访；以农村社区卫生服务机构为阵地，建立以家庭为单位、个人为目标的农民健康档案，这个“多档合一”的健康档案，把预防（计划免疫与精神病防控）、保健（儿保与妇保）、医疗（全科诊疗与全科工作室）、康复、健康教育、慢性病管理、计划生育指导等功能有机地结合在一起，使农民享受农村公共卫生服务情况“一网”尽收眼底等。审计调查认为，政府在农村公共卫生服务上转变职能，关键在于理顺秩序与提高效率。理顺秩序就是要建立科学和可行的投入机制，合理而公平地配置公共卫生资源，建立完善规范的管理体制，进而提高投入总量、扩大农村公共卫生机构的生存空间。提高效率就是农村公共卫生体系建设要解决“养人”与“养事”分辨不清的问题，引导农村公共卫生服务机构建在农村、面向农民，通过规范管理，实现政府投入总量增加与服务质量、服务效果提高上的对等。政府在农村公共卫生服务上转变职能，重点是建设好影响大局的农村公共卫生体系，构筑好惠及农民的医疗保险体系，配置好基本医疗卫生资源，搭建好反应快捷的卫生监管平台。

二、当前农村公共卫生发展的现状

经过近几年的努力，特别是20**年抗击“非典”取得胜利后，党中央、国务院采取一系列发展公共卫生的政策，农村公共卫生工作取得了一定成效。但长期以来，错误地把公共卫生支出看作是一种福利性消费支出，而非公共健康投资，导致公共卫生政府投入不足，历史欠账较多，主要表现为：

1、农村公共卫生投入不足，城乡卫生资源配置不合理。农村公共卫生是重要的公益性事业，应当依靠政府的财政支持，但实际情况是农村卫生经费投入严重不足，农村、城市医疗投入比例也不平衡。众所周知，我国的卫生资源主要集中在城市，城市卫生资源的利用效率低，闲置浪费严重，而农村医疗资源短缺，广大农民享受不了最基本的卫生服务。据卫生部《20**年我国卫生事业发展统计公报》公布的数据，20**年全国卫生事业费734.1亿元，仅占国家财政支出的1.83%，远未达到5%的目标；政府投入的卫生费用中城市占66.9%，农村仅占33.1%。

一是政府对农村卫生投入不足的后果之一是农村公共卫生的削弱。政府拨款主要用于医疗，而公共卫生相对较少，对农村的就更少。在政府公共卫生支出的构成中，人员经费呈逐年上涨的趋势，而业务和公务费、公共卫生项目补助呈逐年减少的趋势，很多公共卫生机构只能通过有偿服务进行创收。由于农村公共卫生资源缺乏，且不足以应对公共服务和基本医疗服务的需要，使农村卫生服务效益的提高受到严重制约，无法满足广大农民的公共卫生服务需求。以5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率为例，据卫生部《20**年我国卫生事业发展统计公报》公布的数据，20**年我国5岁以下儿童死亡率城市和农村分别为9‰、21.8‰，农村5岁以下儿童死亡率为城市的1.4倍；孕产妇死亡率分别为25.2/10万、41.3/10万，农村孕产妇死亡率为城市的0.6倍。

1、审计要为完善财政保障机制服务。审计应时刻关注政府在统筹城乡公共卫生事业发展，加大对农村公共卫生机构基础设施建设投入，巩固和完善农村公共卫生服务网络上的作用。关注政府是否按照公共财政的要求，调整和规范对公共卫生的补助范围和补助方式，从法律层面上规定政府对卫生事业特别是公共卫生的投入在当年财政总支出中的比重。审计认为，各级政府对农村公共卫生的投入应重点用于以下三个方面：一是农村公共卫生人员和离退休人员的经费。包括按标准划拨县级疾病控制、卫生监督、妇幼保健、医学教育全额预算单位的人员经费，乡镇卫生院院长、专职公共卫生人员工资，乡镇医疗卫生单位离退休人员的费用，在编职工的社会保险费，对村级卫生机构承担预防保健任务的卫生人员的补助。二是农村公共卫生工作业务经费。包括公立医疗机构开展农民健康体检的补助，县级疾病控制、妇幼保健、卫生监督、医学教育机构的业务经费。用于对农村重大疫情、重大传染病、地方病、职业病等突发公共卫生事件的预防、控制、救治的专项业务经费。三是农村医疗卫生机构建设经费。包括乡镇医疗卫生机构基本建设、基础设施修缮、设备购置的经费。四是农村公共卫生专项资金。专项用于补贴直接面向农民公共卫生服务项目的支出和村卫生室、村级公共卫生联络员的补助。同时，应兼顾辖区范围内农村公共卫生的均衡发展。

2、审计要探索方法创新。农村公共卫生审计是政策性强、群众关注度高的审计项目.在审计过程中，要根据本地农村公共卫生运行的实际情况，充分发挥审计人员的主观能动性，采取多项措施，探索审计方式方法。一是要整合审计资源，加强项目管理。对涉及农村公共卫生的领导干部经济责任审计、专项审计调查、预算执行审计、乡镇财政决算审计、公立医院财务收支审计等项目要有机结合，优化审计资源配置，打破处室界限，做到审计干部分工不分家，在集中掌握审计情况的前提下进一步突出工作重点，提高审计工作效率。二是强化审前调查，增强项目实施的针对性。农村公共卫生审计项目涉及的单位多、环节复杂，要求审计部门认真开展审前调查，形成审前调查材料，并据以制定审计方案，以便有的放矢地实施审计。三是将账面审计与审计调查有机结合。农村公共卫生审计要求审计人员转变观念，以资金流向为线索、以经济活动为基础，充分运用调查手段，通过开座谈会、调查问卷、原因分析等方法，以此来发现问题、解决问题。四是加强延伸审计，突出工作重点。由于农村公共卫生重点在镇村，涉及每一个农民，要求审计部门不但要对公共卫生服务机构提供服务情况开展审计调查，更要延伸儿童、老人、妇女、慢性病患者等农村公共卫生的重点服务对象，调查服务的提供情况、对公共卫生的需求等。五是加大计算机审计力度。要充分利用家庭健康电子档案资料与计算机审计结合起来，将公共卫生机构的服务量与财政补助进行充分核对，找出“政府买服务”的薄弱环节，提高财政资金的绩效。审计人员要综合运用现场审计实施系统和数据库知识，将政策法规的规定程序化、数字化，对数据库进行转换、查询、汇总、对比、分析，使手工审计条件下无法做到的详查成为可能，为综合分析提供详实的依据。

3、审计要为促进农村公共卫生队伍建设服务。在农村公共卫生队伍建设上，审计部门也应有所作为。可通过审计调查，做好政府参谋，通过多种途径，建议政府在财力、人力等方面加大对农村公共卫生队伍建立的支持力度。一是要根据卫生监督、疾病预防控制工作需要，建议政府充实疾病预防控制和卫生监督机构人员，并不断提高其综合素质，满足公共卫生事业发展的需求。二是要通过向政府报告等方式促使乡镇卫生院根据辖区人口，足额配备事业性强、业务素质高的公共卫生人员。三是审计要及时分析培训经费的绩效，促使相关单位不断加强乡、村卫生技术队伍的培训，提高乡、村医疗卫生人员从事公共卫生工作的能力，保证农村公共卫生事业的需要。四是要适时提出合理化审计建议，建议政府制订农村公共卫生人员优惠政策，鼓励医学院校毕业生和具有中级以上职称的公共卫生人员通过定期下乡等多种形式到基层卫生单位工作，鼓励农村在职公共卫生人员安心服务农村，鼓励乡镇卫生院加强在在职医务人员中全科医学知识的教育，提高从事公共卫生工作的能力。