《应急管理模式思考》

应急管理模式思考

一、突发公共事件的概念和特征

突发公共事件主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。突发公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危机事件转化的潜质。具体来讲突发公共事件有以下几个共同特征：

一是突发性。突发公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，经常出乎人们的意料之外。即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。

二是公共性。突发公共事件专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然，突发公共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。如美国发生的炭疽菌事件，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。

三是客观性。不管哪一种突发公共事件，其实质都是事物本身潜在的矛盾和问题积聚激化后的表现形式。危机是必然发生的偶然事件，突发公共事件是每一个社会形态和政府管理体系都会面对的挑战。在分析社会危机产生和发展的根源时，西方学者基于人性假设，把社会危机和人性联系起来的理论，也从另外的视角说明了突发公共事件是社会固有的常态现象。

四是不确定性和多变性。突发公共事件的不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感并扩大不安全感。

五是多样性，也称事件的独特性。突发公共事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，从而导致难以照章办事。目前突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。

六是危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，突出表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱。此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。任何一个突发公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。

七是信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。

八是双重性。突发公共事件和所有的危机一样既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始。正如美国管理专家诺曼·奥古斯丁所说：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”中国的汉字也圆满地表达出危机的内涵，即“危险加机遇”，危机事件是“转机与恶化的分水岭”。在社会领域，突发公共事件具有社会的安全阀和促进社会进步和发展的功能，可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。需要说明的是，突发公共事件由危险向机遇、由“危机”向“问题”的转化，并非是自动实现和完成的，只有正视并解决突发公共事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将危机转化为促成革新的动力和转机。

二、美国城市突发公共事件应急管理发展历程及基本经验

（一）发展历程

美国城市突发公共事件应急管理经历了一个循序渐进的过程，回顾几十年的历程，大致经历了三个阶段：

第一阶段分散管理阶段

20世纪30年代，美国需要由联邦政府处理的灾害应急问题已经十分普遍，到了20世纪60年代和70年代早期，美国先后遭到了卡拉号、贝西号、卡米丽号和阿格丽丝号台风以及阿拉斯加大地震、圣·佛兰多大地震的袭击，这些大的灾害引起了人们对自然灾害的关注。与核工厂和危险物品运输有关的隐患被列入自然灾害后，整个联邦共有100多个机构，都担负着处置某一类灾害、隐患或紧急情况的任务。管理突发事件的职能分散在各个不同的部门，缺乏必要的合作与协调。整个联邦应急救灾的工作多头化、重复化、复杂化。虽然六十年代以后的一些大灾难促使美国协调有关部门、组织了联邦灾难救助管理局（federaldisasterassistanceadministration），但是部门协调仍然很不通畅。

第二阶段整合管理阶段

**年，在全国州长协会的呼吁下，卡特总统宣布合并所有与灾害有关的机构，组建了联邦突发事件管理局（thefederalemergencymanagementagency，简称fema），这是联邦层面最主要的突发事件管理机构。紧急情况管理局合并了其它相关机构中的联邦保险署、国家消防局、国家气象服务与社区筹备计划署以及住宅与城市发展部下属的联邦灾害援助署。国内防卫的职能也从防务部的内防筹备署移交给了这个新机构。fema成立后立即着手开发一个整体突发事件管理系统，旨在为所有的突发事件提供“指导、控制和预警”，小到单个的自然灾害，大到战争。fema在全国设立了十个地区办公室，并另设两个大区办公室。每个地区为几个州服务，这些办公室的人员直接与州政府合作帮助制定防止灾害的计划，并在突发事件发生后实施紧急救助。fema与地方突发事件管理机构以及27个相关联邦机构保持密切的合作关系。

第三阶段集中管理阶段

这一阶段起始于“9·11”事件。震惊世界的“9·11”事件使2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。联合国有关机构测算，这一事件使当年世界经济增长率减少1个百分点。同时由“9·11”事件造成的恐怖事件阴影，在很多美国人心头至今挥之不去。“9·11”事件后，**年9月16日，美国白宫即宣告组建国土安全部。2003年3月，fema同其它22个联邦局、项目处、办公室一起，加入并组建成了国土安全部，它的目标是从人为的紧急突发事件到自然灾害，力求在全国范围内开展协调一致的措施来保障国家和社会安全。国土安全部的成立标志着美国的突发公共事件处置进入了一个全面整合、高度集中的新阶段。

值得关注的是，上个世纪70年代以来，日益普及的“911”报警系统在极大地提高了警方应急处置水平的同时，也引发出新的问题，即大量非紧急求助电话给“911”报警系统带来了巨大压力。为解决这一问题，90年代末，美国司法部申请了“311”号码作为全国免费非紧急求助电话，迄今已在华盛顿、纽约、芝加哥、洛杉矶等30多个城市开通了“311”非紧急报警系统，目前正在全国普及应用。“311”非紧急报警系统开通后，取得了良好效果，不仅提高了紧急事件处置效率，将警务人员从大量非紧急报警的处置工作中解救出来，更通过“311”系统架设了一条政府与公民之间的桥梁，增强了政府与社区组织、公民个人间的沟通与协作关系，有效拉近了民众与政府之间的距离。“311”建设表明美国在处置应急突发事件思路上的新突破，对我们当前的应急处置机制建设极具借鉴意义。

（二）美国突发事件处置的主要特征

1、系统化。为加强国家对危机事件的处理能力，美国高度重视应急处置系统化建设。首先在指导思想上，将重大突发公共事件视为对国家安全的威胁，从以往的孤立和局部认识，提升到维护国家稳定、经济安全、社会安全、政治安全的战略高度。其次在机构设置上，将70年代处于零散状态的上百个联邦机构逐渐整合，实行集中管理。特别是针对“9·11”事件暴露出的信息不畅、配合不佳等诸多问题，促使美国设立国土安全部，进一步完善危机管理系统。三是在资源整合上，美国大力增强对危机事件的迅速反应与全面控制能力，构成了国家在危机条件下稳定社会经济的专门管理系统，积极整合包括信息资源、组织资源、知识资源、物资资源、社会资源、科技资源和国际资源等各种资源，有效避免了资源缺乏或未能有效利用而造成的失误。

2、专业化。美国突发事件处置的专业化主要体现在四个方面：一是多层次多方面布局。大体上有社会安全、经济安全和政治安全三方面，构成国家危机管理的主体格局。各方面形成了不同层次的专业职能机构和政策系统，各司其责。特别是美国的社会安全系统在“9·11”事件后向高度专业化和高效能方向发展。二是提高机构和人员的专业素质和业务能力。三是多部门合成参与危机处理。如美国联邦调查局和中央情报局广泛参与许多应急处理，美国陆军工程团、气象局、地质局、卫生机构等参与联邦应急管理署的救灾工作，美联储与司法部和安全机构在应对金融事件时有合作关系。四是地方政府的参与和合作。地方政府常处危机管理第一线，多数建有小型应急中心。

3、法治化。应急处理涉及公民权利和政府权力运用的法律问题，处理或程序不当可能激化矛盾，因此需要强调法治。美国1976年制定的《紧急状态法》，对紧急状态程序和方式、期限，紧急权力和国会监督权等都作了详细规定。在实际应用中，紧急状态法和其他有关法律，形成专门法律系统和多种应用方法，既有全国紧急状态，也有局部紧急状态如环保紧急状态、疫情紧急状态，地震紧急状态甚至非法移民紧急状态等，使突发公共事件处置既有法可依，又保持高度灵活。

4、社会化。广泛利用社会力量是美国突发公共事件处置的重要方法。西方社会有数量大、名目多的各种民间应急组织和其他组织，是应急处理必不可少的依靠力量。美国《国土安全的国家战略》就明确提出“动员全社会”的原则。事实说明，充分动员社会力量参与突发公共事件处置，既是对政府处置工作的有力补充，也是政府了解和把握民心、民意，树立政府形象和扩大危机管理社会基础的有效渠道。

（三）美国危机管理体系建设的经验

西方发达国家很早就重视突发公共事件危机管理体系的建立，在西方发达国家，社会（城市）应急联动系统等危机应对机制已经成为城市公共事业建设的标准配置。美国突发公共事件危机管理建设具有如下经验：

1、建立政府危机管理控制指挥中心是处置突发公共事件的核心。总体而言，危机管理体制大都具有“核心小、范围大”的特征。“核心小”是指指挥中枢位高权重、反应迅速、决策灵活、处置果断；“范围大”是指紧急应对系统庞大，包括军队、外交、情报、警察、医疗、交通等重要职能部门。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即做出反应，负责指挥危机的处理。美国早在**年就组建了国家层面的危机应急管理机构——联邦应急管理局（fema），**年9月又成立了国土安全部。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设规范的危机管理中心，才能将政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。

2、地方政府负责应急管理机制是处置突发公共事件的基础。由于突发事件的特殊性质，加之美国州政府具有较大的自治权，所以美国地方层面的突发事件管理机制是整个国家管理机制的基础。从国际经验看，美国以应急区域的各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络，应急事务一般都是由当地政府直接处理，只有解决不了时，才请求上一级政府提供支持和帮助，由上级政府提供物资、资金、技术、人员等方面的必要帮助，上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥，应急指挥调度仍由当地政府负责。联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充；联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动；跨区域应急时，联邦或州政府负责组织相关部门和地区拟定应急救援活动的总体目标、应急行动计划与优先次序，向各地区提供增援，但不取代地方政府的指挥权。在机构设置方面，每一个州和某些主要城市都设有相应的突发事件管理部门与联邦的fema相对应。在一些重要的州和城市，往往有多个与突发事件管理相关的部门。比如，在加利福尼亚州，除了有突发事件服务办公室（officeofemergencyservices），还设立了突发事件医疗服务处（emergencymedicalservicesauthority）、以及州长突发事件服务办公室（emergencyservices，governor’soffice）。

3、部门之间高度协作是处置突发公共事件的关键。突发事件管理涉及到多个机构和单位，迫切需要部门之间的合作与联动。纽约州政府设立突发事件管理办公室（semo）作为核心机构。在任何自然、技术、人为的突发事件之前、之中和之后，这个机构提供领导、计划、教育和资源，来保护纽约州的生命、财产和环境。纽约州政府的semo并不是单枪匹马，而是通过与其他部门之间一系列稳定的合作计划来实现突发事件的管理功能。具体而言，纽约semo统筹下的突发事件管理合作计划有以下几项：

在化学预防方面，根据联邦《1976年超级基金修正案和再次授权法案》（sara），纽约州政府突发事件反应委员会（serc）指导和监督各地方突发事件委员会（lepc）跟踪任何危险化学品。

在突发事件公共信息方面，semo通过其社区事务处向公众分发公共健康和安全保护信息，这些教育材料起到了提高公众对突发事件预防和处理的认知水平。semo还为地方公共信息人员提供培训。

在计划方面，semo通过评估县、市政府的突发事件计划，向地方提供支持和帮助。semo还负责根据情势发展，修订《纽约州突发事件管理综合计划》。

在突发事件警报系统方面，semo与州突发事件沟通委员会（secc）共同负责管理纽约州的突发事件警报系统（eas）。

在突发事件处理方面，在纽约州范围内的任何突发事件发生后，一律由semo协调所有州级应急措施。主要由州突发事件处理中心（eoc）和semo下属的五个地区办公室的员工参与。semo也协调联邦资源以支持州的活动.州的活动以《1950年联邦民事防务法》、《1951年纽约州紧急防务法》、《纽约州行政法》第2-b条款、以及《纽约州突发事件管理综合计划》为依据。

在突发事件通讯方面，州突发事件协调中心（secc）24小时工作，向地方、州和联邦政府报告突发事件，并作出第一反应，在突发事件发生时，semo向当地、县和州政府的工作部门提供最先进的通讯设备。

在灾害复苏援助方面，自**年以来，联邦政府宣布的突发事件中有22个发生在纽约州，州政府争取到20亿美元的救济补助。州政府启动了各种援助项目：州政府劳工局管理“个别家庭资助项目”，城建局负责“灾害任房援助”，小企业管理局负责提供低息贷款。

在培训和练习方面，在突发事件管理和服务技能方面，semo向全州范围提供练习和培训的机会。

4、非政府组织与政府之间广泛合作是处置突发公共事件的依托。民间力量的参与是提高公共危机管理效率的重要因素——在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都积极吸纳和发挥民间力量的作用，调动社会力量，提高危机处理效率。美国的突发事件管理机制的另一个重要内容是企业、基金会和研究部门等非政府机构的积极参与。美国的突发事件管理的设备和后勤服务，很大程度上都依赖企业的服务。红十字会、基金会、协会、研究部门等非政府机构，在搜集信息、分析形势、提出建议方面发挥着越来越重要的影响，成为不可缺少的一部分。具体来看，非政府组织的参与和合作主要表现在以下四个方面：

一是先进技术。美国企业、学校和科研机构在先进技术的研制和应用方面，往往较之政府领先一步。这些非政府组织的先进技术，比如宇宙定位、微生物试验等等，对于突发事件的预报、管理和事后重建发挥着越来越重要的作用。

二是资助。在突发事件发生后，企业、协会、基金等提供及时资助，既解燃眉之急，又凝聚人心。据《纽约时报》在**年12月初的调查，美国至少有50家专门负责为9·11事件中殉职的救援人员家属接受捐款的慈善机构，现已募集到3.53亿美元。由于此类捐款目前仍在增加，所以保守地估计，殉职救援人员的家属仅从慈善机构得到的捐款就至少有100万美元。

三是商业援助。企业和有关协会直接提供商业合作机会，对个人是雪中送炭，也有利于地区社会经济的尽快复苏。在某一地区发生突发事件后。这些非政府组织组建各类灾难救助项目，比如地区重建行动计划、个人帮助计划、就业培训援助计划、小企业复苏计划。

四是研究分析和建议。突发事件的管理是一个需要不断更新的科学，因此，美国的非政府研究机构发挥着重要的作用。因为独立于政府以外，非政府部辩证可以比较客观地对已有的管理机制提出评估，并对体制完善提出建议。在纽约9·11事件后，麦肯锡公司、科罗拉多大学灾害研究中心等非政府机构就做了这样的事情。麦克锡管理咨公司的研究报告在肯定纽约警察局工作的同时，指出一些存在的问题。纽约警察局已经根据建议作了修正，如增设一个反恐怖主义处、扩大和加强了情报部门、改进了指令传达的效率、更新警官的设备。美国国家自然基金会和科罗拉多大学灾害研究中心共同组织的“9·11突发事件反应研究项目”邀请了数十名专家，从新技术应用、信息沟通、政府和非政府机构合作，种族问题、联邦突发事件管理体制、医疗卫生等问题开展了三十多项专题研究，总结了经验，并提出了进一步改善突发事件管理中需要关注的问题和建议。

5、建立危机风险评估机制是处置突发公共事件的前提。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级;其次，为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进入危机处理。美国国土安全部将美国的安全分为5个等级，并相应做出不同的防御措施;再次，监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机作出科学的预测和判断。

6、提高公众危机意识是处置突发公共事件的重要条件。美国危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系的关键之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果能够有较强的危机防范意识和能力，那么在应对公共危机时就能够减少损失幷减轻社会震荡。而危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习是必不可少的。从美国情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。这种演习不是偶尔的，而是经常化、制度化，并写入有关危机管理的立法中去。

三、中国突发公共事件应急管理的现状及主要问题

（一）我国突发公共事件现状

6、建立实用方便的非紧急事件处置系统。近年来，在有警必接的理念指引下，公安110承担了大量非紧急求助报警任务，仅2005年，全市就接报公民求助及其他非紧急事务报警418368起，占接警总数709950的58%，大量非紧急求助报警不仅占用了有限的社会公共资源，更使得一些重大紧急事件得不到应有的处理，群众对此意见纷纷。美国“311”非紧急报警系统建设给我们突发公共事件处置工作带来的最大启示是，政府通过“311”专用系统为公众提供及时高效的救助服务，既有效缓解了警方压力，更拉近了政府与公众的距离，体现了政府为民的执政精神。因此，我市在建设应急管理机制时，有必要在现有110报警系统的基础上，建设一条专用求助报警系统，使大量的社会服务求助报警通过分流得到及时处理。目前，仪征市已经开展了110紧急报警求助与122社会服务求助分流的试点工作，社会反映良好。

7、建立事后反思的危机后管理机制。突发公共事件不仅给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后，政府还应做好危机后处理工作，恢复民众对政府的信心，重新提升政府的形象。目前就我市而言，突发公共事件危机后管理机制应包括以下内容：一是对突发公共事件处置工作的全面总结；二是突发公共事件危机后，社会、经济、秩序、制度的恢复；三是对突发公共事件危机后的独立调查、问责处理；四是突发公共事件危机后遗症处理问题，特别是受害人群的生理、心理健康恢复问题；五是突发公共事件危机后的学习提高、观念更新、改进政策、组织变革，完善各种制度、机构和措施等。通过加强危机后管理，痛定思痛，变坏事为好事，从而进一步减少危机的发生，提高突发公共事件的处置水平。

预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。做好预防和处置各类突发公共事件的思想准备、组织准备、物质和技术准备，建立健全社会预警体系和应急机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力，人民群众就一定能够享受更加幸福的生活，我们的社会也一定会变得更加和谐美好。