《公共危机事件应急机制及其应对策略体系研究》

公共危机事件应急机制及其应对策略体系研究

突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

政府危机管理

[内容提要]突发事件应急处理，是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎”的突发，给宪法学行政法学提出了新的课题。美国的突发公共事件应急机制中的许多做法，如设立专门的应急事务管理总署、制定联邦应急计划以及相关法律、法规等，值得我们学习、研究和借鉴

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[关键词]美国；突发公共事件应急处理；启示

突发事件应急处理，是公共管理中的重要问题，也是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎”的突发，不仅暴露了我国的公共卫生应急机制中存在的问题，对我国公共安全管理体制提出了挑战，同时也给宪法学行政法学提出了新的课题。

应当承认，西方发达国家建立突发公共事件应急制度比较早，并且积累了一些经验。如美国的突发公共事件应急机制就是一个比较突出的例子。其中的许多做法值得我们学习、研究和借鉴。

美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律、法规组成的总体。[1]

一、联邦应急事务管理总署（fema）

美国联邦应急事务管理总署（fema）原来是联邦独立机构，其任务是对灾害应急处理，并进行灾害的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。2003年3月，美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。

美国联邦应急事务管理总署可以追溯到1803年的国会法（一般认为它是处理灾害问题的第一次立法尝试）。随后，美国通过了近百个法案处理诸如飓风、地震、洪水和其他自然灾害的问题。但是，这一分散提供灾害援助的做法，是很成问题的，因此，很多人要求制定加强联邦机构之间合作并授权总统协调这些活动的法律……

二十世纪60年代和70年代初，在住房与城市发展部设立的联邦灾害救助局处理了大量需要联邦应急处理的重大灾害，如1962年卡拉飓风、1965年贝特西飓风、1969年卡米雷飓风和1972年阿格尼斯飓风，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。这些灾害引起了人们对自然灾害问题的关注并增加了有关立法的数量。随后，国会于1968年通过《国家洪灾保险法》、于1974年通过《灾害救助和紧急援助法》。

但是，由于紧急事件和灾害发生在各个领域。当与核电站和危险物质运输有关的灾害也被认为属于自然灾害时，100多个联邦机构涉及到灾害、危险和紧急事件中。州和地方一级机构还有许多平行的计划和政策，联邦政府、州政府和地方政府在突发事件发生时常常各行其是，甚至发生冲突。全美州长协会呼吁减少与州和地方政府重叠的联邦机构，并要求吉米。卡特总统集中联邦政府处理突发应急事件的权能……

1979年卡特总统发布行政命令，成立联邦应急事务管理总署，将原先许多分散的与灾害有关的责任统一起来行使。联邦应急事务管理总署吸收的其他联邦机构，主要有：（1）从住房与城市发展部吸收了联邦保险局、国家火灾预防与控制局、国家气候服务社区准备规划局、公共事务管理联邦准备局和联邦灾害援助管理局的活动；（2）国防部的民防机构的民防责任也被转移到新机构中。

联邦应急事务管理总署在成立之初，就遇到了意想不到的极其复杂的挑战。早期的灾害和应急事件包括腊夫运河污染、古巴难民危机和三英里岛核电站事故以及1992年安德鲁飓风。1993年，克林顿总统任命詹姆斯l.维特为联邦应急事务管理总署署长。

2001年布什总统任命乔m.奥尔鲍夫为联邦应急事务管理总署署长。几个月后，发生了“911事件”。这使联邦应急事务管理总署的工作重点转到国家紧急准备和国土安全上。

2003年3月，联邦应急事务管理总署吸收了22个其他的联邦机构，成为新成立的国土安全部的一部分。汤姆。里奇领导的国土安全部将突发事件，包括自然灾害和人为事件的协调责任，提到关乎国家安全的重要地位。

目前，联邦应急事务管理总署是国土安全部四大部门之一，其下的应急准备与复原局（eprd）有约2，500全职雇员，并有5，000多的后备人员。

美国联邦应急事务管理总署设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构：

（一）应急准备与复原局（联邦协调官员处），内设应急处、复原处、行政处；

（二）联邦保险与减灾局，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、

索赔、谅解与保险运营处；

（三）联邦消防管理局，内设国家消防研究院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救援队；其中的城市搜索救援队在“911事件”中表现特别出色。

（四）外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；

（五）信息技术服务局，内

设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；

（六）管理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处；

（七）地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的10个地区办公室的行动。

联邦应急事务管理总署的主要任务是：

1、就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；

2、教会人们如何克服灾害；

3、帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；

4、协调联邦政府机构处理突发事件的一致行动；

5、为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；

6、培训处理突发事件的人员；

7、支持国家消防服务；

8、管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等。联邦应急事务管理总署的权力很大，被有的人称为美国的“秘密政府”。

二、联邦应急计划（frp）

（一）联邦应急计划的概念

联邦应急计划于1992年4月由联邦应急事务管理总署公布。联邦应急计划是美国联邦各部门和机构签署的一项协议。签署协议目的在于：（1）提高联邦各部门和机构协调一致地处理突发事件的能力：（2）启动灾害救助法的实施；（3）发挥联邦政府对州与地方政府救灾努力的应急反应、恢复和援助的支持作用；（4）提供联邦有关部门和机构的法定责任项下的援助。

实施联邦应急计划的目的是为了动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。

（二）联邦应急计划的范围和实施

联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活动。

联邦应急计划在预计发生飓风等可能导致需要联邦援助的突发事件时实施。联邦应急计划可作为对需要联邦灾害或紧急援助重大事件发生时的应急反应；它也可以在某一受影响州的州长向总统提出联邦援助请求时实施，或因发生某一重大灾害或总统发布紧急宣告时实施。

根据联邦应急计划，美国对突发公共事件实行地方、州和联邦政府三级反应机制。各地方政府都设有应急反应部门，包括消防、警察、医疗和公用部门等。由于美国是联邦制国家，各州的应急服务部门在名称、建制和分工等方面不尽相同。

（三）紧急救助职能（esf）及涉及的领域

参考文献

[1]有关美国突发公共事件应急机制的最新资料，由美国国土安全部联邦应急事务管理总署（fema）2003年6月惠供。

[2]金磊。突发公共事件应急机制[j].中国科技纵横，2003.6.44-48.