《我国农村土地流转模式创新剖析[定稿]》

我国农村土地流转模式创新剖析[定稿]

我国农村土地流转模式创新剖析

我国农村土地流转模式创新剖析

推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。对土地互换、出租、入股、股份合作、转包等土地流转模式创新进行剖析，既有成功的经验，也存在改变耕地用途、法律冲突、风险不确定、侵害农户利益、融资困境等方面的问题，通过法律规范、制度创新、制度创新、组织建设、政策支持等一系列政策措施，促进我国农村土地流转模式创新，对加快我国农业现代化具有十分重要的意义。

在推动工业化、城镇化建设进程中建设社会主义新农村，发展现代农业的规模化、集约化经营，实现农业现代化的时代背景下，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注。以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经越来越难适应以规模化生产、集约化经营为特征的现代农业的发展要求。自上世纪80年代以来，全国各地自发地开展了一系列为了克服家庭分散经营的土地流转创新实践。对这些地区的农村土地流转模式创新进行剖析，推广可行做法，总结经验教训，分析其中存在的问题与不足，并采取相应的对策与措施，对稳定我国以家庭承包经营责任制为基础、统分结合的农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，采取多种形式流转我国农村土地承包经营权，促进农业的规模化、集约化、和现代化发展具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、我国现行农村土地流转模式创新的形式

对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，创造出各种不同的农村土地流转模式，比较典型的主要有如下几种类型：

1、农村土地互换

农村土地互换是指村集体经济组织内部承包土地的承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式和新疆沙湾模式。

（1）重庆江津模式。重庆江津模式是农村建设用地互换的典型代表。为推进农村建设用地市场化，自2007年9月到2008年8月，江津区在重庆市率先开展农村集体建设用地置换试点。该试点的鲜明特点是由市场主导实施和指标跨区流转。2007年9月颁发的《农村集体建设用地置换管理工作试行意见》是指导试点的纲领性文件。将农村建设用地复垦为耕地，范围包括农民宅基地、废弃的工矿企业用地、公路等。江津区国土局统计数据显示，一期复垦，全区新增农用地面积4160亩，其中耕地面积2781亩。以解决城市建设用地为核心的农村建设用地减少与城市建设用地增加的挂钩做法成为江津推行土地改革的重要动力。当然，实现指标跨区流转得益于农村土地交易所的建成。农村土地交易所是重庆进行统筹城乡综合配套改革而向国务院申请的重要政策之一，其主要交易品种是农民宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地，经过复垦整理并严格验收，置换出的建设用地指标。江津模式中政府发挥着重要的角色，首先是提供经费支持，政府复垦土地的成本，包括劳动力、安置补偿、新居建设配套设施完善等，每亩花费4-5万元；其次是政府主导了指标流转、定价及收益分配。有利于土地的集约高效利用，有效缓解城镇发展用地的供求矛盾，促进了城市化和工业化发展进程，改善了农户的生产发展环境。

（2）新疆沙湾模式。新疆沙湾模式是农村土地耕地互换的典型代表。为了推广实施节水滴灌，节约成本，提高效率，实现连片规模种植，自2004年起，新疆沙湾县四道河子镇下八户村率先发起土地互换，将农户原本分散在3－4处的土地集中到2块统一种植，解决土地过于分散的问题，以便于耕种、铺设管道。到2005年，全村所有耕地10368亩全部实现了互换，滴灌、微灌等高新节水技术普及率达到100%。互换完成后，全年农户人均纯收入达到8000元，土地利用率提高3%—5%，净增加耕地400亩，增加的耕地可使农民每年人均增收347元。由于土地互换的效益比较明显，四道河子镇下庄子村、中心村等6个村先后完成了土地互换，面积达4.27万亩。通过土地互换，农作物种植实现了相对集中、标准化种植、集约化生产的目的。老沙湾片乡镇棉花生产基地品种进一步统一，品质进一步优化，单产进一步提高，有利的推动了土地规模集约经营，加速了农业产业化进程，促进了农业增效、农民增收，加快了农村经济的发展。

2、农村土地出租

农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。新参与的土地租赁方按照租赁合同的约定对土地承包方履行按其支付租金并不得改变农村土地用途的义务。可以采取现金或者实物的方式按年度支付租金。农村土地处租方式主要有农业公司租赁型、农业大户租赁型及农村反租倒包型等。安徽小岗模式较为典型。

安徽小岗土地流转始于当初的“反包倒租”，就是鼓励土地向种田大户、能手流转，进行适度规模经营，通过组织协调改变土地现转，从而发挥其应有效应，已获得更大的利润。通过新农村规划，加大投入，大力支持中心村的发展，将村民向中心村集中。这样可以节约土地，减少国家财政对公共设施的投入，促进村民素质的提高，改善村民的生产生活条件，同时促进第三产业的发展。小岗村耕地面积大约2000亩，其中60%目前出租流转被集中起来用于发展蘑菇、花卉、葡萄规模种植及家禽养殖等。采取土地集中利用，发展农业规模经营，提高农业生产效率的新型合作给当地农户带来巨大的经济实惠和利益。2009年，安徽小岗村的农村人均收入达到6600元，比同期全国农村居民家庭人均纯收入5153.2元高出1446.8元。

3、农村土地股份合作

土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作企业经营。扣除相关项目的土地经营收入剩余按照农户土地股份进行分配。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，也是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式、山东枣庄模式。

（1）广东南海模式。为了充分保障农户分享农村土地增值收益，满足城市化、工业化建设用地的需求，广东省佛山市南海区（原广东省南海市）上世纪90年代在其辖区内实行农村土地股份合作制。广东南海模式的特点在于由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。实行土地股份制的具体措施有如下两点：一是采取分区规划，把辖区土地按照土地功能及定位划分为商业住居区域、经济发展区域和基本农田保护区域，集约利用有限的农村土地资源，充分发挥土地效益，合理实施城镇发展规划，对基本农田实行最严格的保护；二是明确股份份额和范围。可以将农村土地、农户的土地承包经营权及村集体经济组织集体财产折价入股，制订股份公司章程，股东权利的范围、股东红利的分配及股东权利管理严格按照公司章程规定办理。模式创新遵循的共同原则有以下几条：第一，只有村集体经济组织内部的成员才有权参与土地股份公司的土地分红，“人人参与，个个有份”的制度设计与安排使成员权益得到了切实的考虑；第二，年龄成为集体组织成员股份分配差异的依据；第三，在股权变动与调整时会充分体现人口变动、村集体经济组织成员变化的情况；第四，为了便于村社管理，特别是为了执行有关计划生育和治安管理等，额外设置了一些村集体经济组织成员获得股东权利或者参与股份分配的附加规定；第五，村集体经济组织的农户分享的股份数额具有较强的福利性，只能自己享受，没有继承权，不得赠送、转让与抵押。

广东南海模式的农村土地流转制度创新用土地股份合作制取代原来的家庭联产承包经营责任制。这种制度创新不仅充分保障了农户承包土地的收益分享权利，而且从制度设计上通过股利分配的方式赋予农户分享农村土地非农化所带来的巨大土地增值收入。这是南海土地股份合作制的核心，也是我国农村现行土地利用制度和城市化、工业化建设进程的有益尝试。从土地收益分享的方面考察，这种土地制度创新不仅在承认农户的农村土地经营收益分配权，而且保障了农户参与分享农村土地非农化的土地增值收益权。用农村土地股份合作制取代农村家庭联产承包经营责任制，实现农村土地权利的过渡，由土地的自然状态向土地的资本状态过渡，此种以土地资本化为典型特征的土地使用制度创新，减少了土地流转过程中的利益冲突，极大地调动了农户的参与积极性，推动了农村土地资源的充分利用，促进了农村土地资源的有效流转，推动了农村剩余劳动力的转移，带动了农村第

二、第三产业的发展。

（2）山东枣庄模式。山东枣庄市山亭区徐庄镇于2008年9月成立了全国首家农村土地产权交易所，为参与徐庄土地合作社的农户颁发了280份农村土地使用权证。并创出了三个全国“第一”：首次创办了获得工商注册的土地流转合作社，首次由区政府向农民颁发的农村土地使用产权证，首次建立了农村土地使用产权交易所。这标志着在国内各地的农村土地制度改革探索案例中，增加了一种新模式，村民可使用土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购。

枣庄市农村土地制度改革由三个部分组成：首先，发放土地使用产权证。持有土地使用产权证的农户可以在其有效期限内，自愿经营或者进行农村土地流转，同时亦可将土地使用产权证入股经营或者作为抵押担保物。其次，从市自上而下建立市、县（区）、乡镇三级有形的农村土地使用产权交易市场，解决市场缺位问题。再次，地方政府出台政策引导农户走农业合作化的道路，以土地为纽带联系农户与合作社，解除参与合作农户的后顾之忧，调动农户参与合作社的积极性，同时通过制度设计避免农户的失地风险：一是农业合作社成员的构成比例，以土地入户的农户数不得低于总成员的80%，其他成员不得超出总成员数的20%；同时对投票表决权的票数进行限制，通过资金入户的社员投票权不得超过投票权总票数的20%。二是构建农业保险体系，政府出资补贴涉农保险的企业的农业保险项目。三是对土地使用权抵押的额度和年限进行限制，抵押额度最多不得超过1/3，抵押年限不得超过3年。

枣庄农村改革的主要动力来自于农民，出发点是为了农民，是“自下而上”由农民自发开始的，做到了尊重农民意愿。改革的重点放在农业地区，而不是近郊区。向农民发放“土地使用产权证”的最终目的，是为了追求土地的规模效益。

4、农村土地入股

农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，提高农业生产效益，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。此方式以上海奉贤模式较为典型。

上海奉贤的做法是：一是规定入股农户的最低收益保障数额，每亩土地的最低收益为400元，每亩土地的最低分红为200元；二是规定合作社的利润分配顺序及方式。统计数据显示，截至2011年底，奉贤区的农民专业合作社总数已经达到350家，带动参与农户数额为6.5万，全区农民专业合作社销售各类农产品总额大约22亿元，比上年增7.3%，利润1.12亿元，而由合作社统一购销金额达16.8亿元，约占总额的76%，同比增长8.4%。上海奉贤农民专业合作社呈现典型的三大特征：一是合作社的产业类型齐全，除传统的粮食、蔬菜、水果、花卉外，农家乐和营销类合作社发展迅速，达到29家，占总数的8%；二是合作社组织形式多元化，采取“合作社+基地+农户”和“合作社+农户”、“龙头企业+合作社+农户”等多种形式，其中前两种占了总数的80%；三是合作社运行质量逐年稳固提高，运行情况良好和较好的合作社有200多家，合作社实行民主管理，社务公开。承包人在用工上对合作社负责，合作社优先安排就近社员工作，产业化经营能力强。

3、完善农村土地产权管理制度。完善农村土地产权管理制度，是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。首先，尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。坚持和完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、技术、资本等生产要素按贡献参与分配的制度，允许农村以土地承包经营权作为财产抵押，取消限制农村宅基地流转的规定。再次，做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权。最后，赋予农民享有农村土地的经济所有权，如占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等，并不是单纯的土地国有化，农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现。原来农村土地属于集体组织所有则应适应改革的需要发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权相分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局。当然法律所有权是经济所有权存在的必要前提，而经济所有权则是法律所有权实现的必要条件。我们有必要对农村土地处分权进行分解，一是一般转让权，如出租、抵押等流转权利；二是最终处分权。通过这种分解一方面农民能以通过拥有一般转让权，实现土地的流转；另一方面土地最终处分权归国家所有，便于宏观上的有效配置，也有利于农民传统思想体系的根本转变，由此形成新型两权分立、双重所有的稳定化、明晰化的土地产权制度格局。

4、推动农村土地流转的机制创新。始终把改革创新作为农村发展的根本动力，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿的流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地资源合理配置。农村土地流转应由两个部分组成：一是农村土地所有权流转。我国基本上是集体向国家的单方面流转。二是农村土地使用权流转。赋予农民稳定而完整的土地使用权，从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资；稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入，提高农业的比较效益。农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。一级土地使用权流转是村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权流转即土地使用权转让或转租市场。它是土地使用者在不违反土地使用权出让（租赁）契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系，当前的重点就是加快培育农村二级土地使用权市场。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取土地转包、土地出租、土地互换、土地转让、农村土地股份合作等多种方式进行农村土地承包经营权流转，也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式参与农村土地流转和农业企业的经营。再次，农村土地承包户既可以自己直接进行农村土地流转，也可以委托所在村集体经济组织、中介组织和其它第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。最后，建立健全农村土地交易所的工作和监管制度。

5、完善农村土地流转保障体系。统筹城乡发展，以农业产业化带动农业经济效益增长，完善农村土地流转的保障体系，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。一是完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距；完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障筹资渠道；健全被征地农民养老保障问题，减少“种田无地，就业无岗，低保无份”的阶层产生，政府应从财政土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金。二是建立现代农村金融体系。放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，拓展农业发展银行支农领域，扩大邮政储蓄银行涉农业务范围，推动村镇银行的发展；拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；允许符合规定条件的农村专业合作社开展农村金融信用合作；理顺农村信贷关系，规范与引导农村信贷担保机制，扩大农村抵押担保物的范围；加大政府的资金支持力度，建立起以政策性保险为主体的农业保险体系。同时为了有效降低农产品市场的风险，需要构建保障全面的农业风险保障体系，建立农业再保险制度，完善农业巨灾风险分散机制，并适时发展农产品期货等农村金融衍生市场。三是发展农村土地流转的服务体系。建立、健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构，设立专门的农业技术员制度；建立健全专业的农产品市场流通体系，完善农业信息收集和发布制度；提供优惠政策支持农用生产资料企业的生产，满足农户的农业生产需求，规范整治农村市场流通秩序，严厉惩处参与流通、销售的各种制假、售假行为，加大对假农药、假化肥、假种子的打击力度；加强农村土地流转的登记制度建设，规范土地流转合同的文本；建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。