《我国农业保护问题的再思考》

我国农业保护问题的再思考

一、我国农业保护的现状及问题自新中国成立至开始改革开放的30年间，由于脆弱的工业体系所支撑的国民经济急需得到发展，因此一直实施着以“暂时”牺牲农业为代价的“工业倾斜”战略，同时附带着“待工业发展后再‘反哺’农业”的期待和允诺。这个时期，农业是净流出产业而工业是净流入产业，从经济角度谈不上对农业的保护。1979年以后，对农业基础地位的重新定位以及中央旨在稳定农业生产的一系列措施，使得严重扭曲的工农产品比价关系多少得到了一些矫正，农业生产也以1984年粮食总产量创历史新高为标志而跃上一个新的台阶。但以后对农业形势的盲目乐观导致国家对农业投入的锐减，从而使得城乡居民平均收入水平的差距逐渐拉大，严重打击了农民的生产积极性，农业生产重新陷入了波动和徘徊的境地。至1993年第四季度，由南方水稻严重歉收而引发一轮严重的农产品及副食品价格的轮番上涨，对当时本已十分严峻的通货膨胀形势起到推波助澜的作用，这才真正触动政府对农业基础地位的再认识。之后，1994年和1996年两次对农产品实行大幅度的提价，从而出现1995年和1996年连续两年农产品的大幅度增产。农业丰收以后出现了一个很自然的问题，就是粮食价格大幅度的回落。1996年秋收后，国家多次要求各地制定和实施粮食保护价，但收效甚微。针对这一情况，1997年的夏粮收购，国务院出台新的政策：对国有粮食部门敞开收购、正常销售后的超储粮，国家补贴仓储费用和利息；所需资金从中央和地方共同建立的粮食风险基金中支付。这一政策终于有了成效，当年市场粮价出现了大幅度的回升。至此，可以说我国农业保护终于正式启动且已初见成效。但是，我国的农业保护仅仅处于开始阶段，无论是政策体系还是组织实施都还存在着诸多问题。自那以来，我国农业保护的政策除最近国务院宣布五年内逐步取消农业税这一条外，本质上没有什么大的动作。这些问题如不能得到及时的解决，农业保护的效力就会大打折扣，现行农业保护措施也难以持久。

1.农业保护缺乏稳定的制度和法律保障。20世纪80年代农产品收购价和1994年、1996年粮食定购价的提高，可以看作是我国农业保护的雏型和发端，而1997年对粮食落实保护政策则可视为我国农业保护的正式启动。然而，无论是提高农产品的收购价（或定购价），还是保护价的实施，都留下了其政策的临时性和阶段性的明显痕迹，即农产品收购价的提高是由于农业处于国民经济运行中的谷底，粮食保护价的实施则起源于粮食收购价格近乎等于甚至低于其生产成本。农业保护至今仍没有长期和稳定的保障，农民从没有法律基础的临时性政策里无法产生有保障的农业收入这一心理预期。从长期的观点看，这样的农业保护是很难收到成效的。

2.实施农业保护的方法过于简单化。我国迄今为止的农业保护，主要局限于对农产品的价格支持，而由于我国财力不足，即使是对农产品的价格支持也明显力不从心，效果难尽人意。另外，我国已经加入世界贸易组织，从其贸易规则来看，对农产品实施价格支持是受到严格限制的。因此，仅仅实施农产品价格支持的农业保护，不是完整和合理的政策选择。

3.缺乏合理的农业保护的政策载体。我国的农业保护在组织落实方面，是以国有粮食部门为政策载体的，即国家农业保护的政策由粮食部门督促具体实施。这里存在着一个与市场经济原则严重相悖的问题：经过改革后的我国粮食部门，已经成为盈利为目标的商业企业单位，它是农产品市场的参与者；农业保护由粮食部门具体实施，又使得它扮演着粮食市场管理者的角色。这使粮食部门处于非常滑稽的地位：作为以盈利为目标的市场参与者，它由于各种政策性行为而造成巨额亏损（表现为对财政的巨额挂帐），因而是市场竞争中的失败者；作为国家政策的执行者，它又由于盈利目标的压力而无法或者是无意全力地执行国家政策。事实上，1996年秋收农产品保护价政策之所以基本没有执行，1997年大部分地区的农产品保护价之所以难以到位，皆因粮食部门执行政策不力使然。

4.中央与地方及地方之间利益上的不平衡。如在1997年实施粮食保护价的政策时，国务院规定，对国有粮食部门按保护价敞开收购的超储粮，其所需的资金从中央和地方共同建立的粮食风险基金中支付。这样就产生了两种利益冲突：一是中央与地方在利益上的冲突。实施农业保护是中央宏观经济的需要，但对超过市场价的粮食保护价，地方也得拿出资金，对此，地方没有积极性是非常自然的；二是地方之间在利益上的冲突。在执行粮食保护价时增加地方财政的负担，产量越多、对国家贡献粮食越多的省份，地方财政因此而增加的负担也越大，这对于农业大省、大县是极不公平的。同时，各地发展农业的积极性必然受到压制，这无疑于鼓励地方重工轻农，从而对国家发展农业这一宏观政策目标的落实也会产生极为不利的影响。

二、可资借鉴的国际经验美国是个资本和技术大国，但美国对农业这一传统产业仍然极为重视，并对其农业进行了世界上最完善的保护。借鉴美国农业保护的方式方法，对于我国实施完整的农业保护应该是有极大参考价值的。美国的农业保护始于20世纪20年代末期，1929年的农业销售法是其起点的标志。以后经过逐步修订和完善，现已形成一套完整的农业保护政策体系。美国现行的农业保护政策体系大致上可分为两类：一类是农业生产保护政策，另一类是农业贸易保护政策。

（一）农业生产保护政策体系美国农业生产保护政策的作用对象是广大的农业生产者，因此其作用范围是农业生产领域。其根本目的就是要使农业生产能够摆脱因农业的弱质性和风险性对其基本利益所造成的威胁，保证农业生产者能够获得社会平均利润率，从而保护农业生产者的积极性。其内容主要包括如下几个方面：

1.农业信贷优惠。主要形式是所谓的“无追索权贷我国农业保护问题的再思考款”，即参与该项计划的农场主获得的由农业部农产品信贷公司（ccc）提供的一种担保贷款。其基本作法是，为保证农业生产的基本收入水平，政府事先制定出每单位农产品的支持价格，在农产品收获后的任何时间，生产者可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得该项贷款。之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，信贷公司无权索回贷款，而当市场价格高于支持价格时，农场主可自己在市场上出售农产品，然后再偿还该贷款的本息。一般来说，政府制定的支持价格等于或略高于农产品的生产成本，且贷款利率远低于商业贷款利率，所以农业生产者可从此项计划中以较低的成本（贷款利率）得到获取高收益（市场价格高于支持价格）的机会。

3.食品援助计划。出于政治和整体经济战略的目的，美国长期以来对发展中国家提供各种不同性质的经济援助，其中食品援助是其经济援助的一个主要内容。由于美国的经济援助总是带有各种附带条件的，所以这种援助在很大程度上仍然是“有偿”的。既然提供经济援助是必要的，那么提供食品援助就是一种最合理的选择：一方面大多数发展中国家普遍面临着食品短缺的困境，食品援助极受欢迎；另一方面美国农产品剩余的矛盾也得到了极大的缓解，客观上又起到了保护农业的极佳效果，真可谓一箭双雕。

三、对我国农业保护的政策建议1.对农业保护立法。这是使我国农业保护走向正常轨道的关键环节。对农业实施保护，其收益不在于实施农业保护的当年，而在于取得其滞后效应。这一特点往往使人们在连续丰产之后产生对农业问题的麻痹认识，从而产生对农业保护必要性的怀疑。而一旦农业保护开始削弱，其后遗症往往要等一年甚至几年后才会显现，在那个时候再重新实施农业保护，则必须等一年甚至几年后才会产生效果，这样必然会造成农业发展过程的人为震荡。因此，如果农业保护措施不是连续的，那么从农业保护这一措施中的收益也必然不是连续的，同时农业保护的效率也必然会因农民对农业保护政策产生信任危机而大打折扣。要使农业保护政策保持必要的连续性，就必须有法律上的保证。

2.改造农业保护的政策载体。在目前体制下，我国的粮食部门作为农业保护的政策载体显然是不适宜的，这一政策载体的改造可参考农业银行的作法进行。农业银行在向商业化转轨过程中，为了剥离市场行为和政策行为，把原来的农业银行一分为二，在原农业银行之外成立了农业发展银行，农业发展银行的主要任务就是充分发挥政策性金融的支持功能。粮食部门可进行类似的改造，即将农业保护的政策职能从现在的粮食部门中分离出来，成立专门的政策性农产品收购部门，具体执行国家对农产品的保护价政策。这样，一方面可以顺利地将庞大的粮食机构真正地彻底推向市场，另一方面又可使国家的农业保护政策得以顺利和坚决的贯彻执行。这种改革只是粮食部门的一种分化，而不是另起炉灶，不致因新