《关于新建水库移民安置若干问题的思考》

关于新建水库移民安置若干问题的思考

大中型水库移民项目管理若干问题的思考

2006年，国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》。这是党中央、国务院立足我国经济社会发展的新阶段，从着力解决移民温饱和长远生计出发，加快构建和谐社会和实现经济社会全面协调可持续发展全局的高度作出的重大战略决策，是一项有利于经济社会发展，有利于移民持续增收，有利于新时期水利水电事业健康发展，有利于推进新农村建设的重大举措。扎实做好水库移民后期扶持政策的实施工作，是各级移民部门义不容辞的责任。目前，随着直补政策的兑现和规范，移民后期扶持项目管理工作成为摆在各级移民管理部门面前的一项极为重要的工作，但目前项目管理中存在的一些问题，亟待研究解决。

一、陕西省水库移民后期扶持项目建设管理面临的形势

我省是全国水库移民人数较多的省份。2006年，经水利部水库移民开发局核定，共有大中型水库87座，移民人数79.44万人。目前，全省后期扶持直补资金发放工作已步入正轨，项目扶持工作也已有序展开。从我省实际情况来看，用于项目扶持的资金包括以下几个方面：一是后期扶持规划中的项目扶持。二是基础设施规划中的项目扶持，其中包括中央后期扶持节余资金和库区基金两部分。三是小型水库移民项目补助资金。四是省级财政专项用于移民重点接安村项目扶持资金。陕西省水库移民项目扶持工作任务繁重，移民资金是做好水库移民工作的重要基础，移民资金的使用和管理事关广大移民群众的切实利益。因此，切实加强移民资金项目的全过程管理，规范资金管理和使用，确保项目安全、资金安全、干部安全，提高移民资金使用效益已成为急需加强的一项十分重要的工作。

二、水库移民项目的特点

水库移民是一个特殊的社会群体。水库移民项目主要是针对这个特殊社会群体而设计的，所以有其自身的特点。

1、移民项目小而全。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》、《国家发改委关于完善大中型水库移民后期扶持政策的宣传提纲》明确要求，水库移民项目原则上不能跨村设置，只限于解决移民村和移民安置村存在的具体问题。这些规定，限定了移民项目的设置范围，造成移民项目只能具体到村，单个项目投资量比较小。同时，由于项目具体到村，村与村存在的问题又千差万别，所以，国家制定的《大中型水库移民后期扶持规划编制大纲》、《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制大纲》都明确提出了移民项目设置的范围，主要包括基本农田建设、人畜饮水、农村交通道路、农村电力、文教卫生设施、生产开发、科技培训和劳务输出等8类，项目覆盖面很广。

2、移民项目多而散。国家对移民项目设置有明确的规定，所以使得移民项目数量很多。尤其是移民分布不均，直接造成项目高度分散。2006年我省对大中型水库移民人口进行了核定，虽然我省移民人数仅占全省农村人数的3%，但却分布在全省的92个县（市、区），占到全省108个县（市、区）的85%，涉及移民工作的共有769个乡镇4315个村。水库移民的分布现状，必然使项目设置处于高度分散状态。

3、移民项目点多线长。按照国务院17号文件要求，移民项目必须以村为基本单元，所以基础设施等项目覆盖的村就是一个点，按此推算，全省移民基础设施项目点最多时可达4315个。与此同时，移民生产开发项目还要落实到户，科技培训、劳务输出还要具体到人，这些项目点就可达到以万计数。在管理上，移民项目的审批管理线路很长，每个项目都要经过省、市、县、乡、村甚至到组到人多个环节，而且这种长线管理不是特例，而是一种常态，这是其他项目所不能相比的。

三、水库移民项目与其他基本建设项目的区别

一是程序更简便。由于移民项目单个投资资金量较小，所以与其他基本建设项目相比，移民项目上报审批程序相对简单。按照国家基本建设程序的要求，项目一般必须经过“项目建议书→可行性研究→初步设计→项目招投标→项目建设→项目竣工验收→项目移交业主→项目后评估”等阶段。但考虑到移民项目的特点，目前项目管理工作直接从初步设计（实施方案）阶段开始到项目移交业主结束，其他相应环节已经省略。

二是资金有保证。正如前面所述，目前移民后期扶持工作主要实施两大规划，即《后期扶持规划》和《基础设施建设和经济发展规划》，这两个规划中所需要的投资都已经落实了资金筹措方案，资金来源很明晰，也有保证。与其他基本建设项目相比，特别是在施工计划方面，移民项目不需要单独形成项目资金流计划，也没有设立严格的资金保障措施。三是质量更严格。与其他项目相比，移民项目目的直接、目标明确，就是为了改善库区和移民安置区群众的生产生活条件，所有移民村或移民安置村群众都会把移民项目作为关注的焦点。所以，移民项目的设置不仅要兼顾公平、合理等因素，更为重要的是，工程质量一定要有保证。如果质量有丝毫的差错，就会影响库区和移民安置区的整体稳定。

三是高度重视水库移民项目前期工作。项目前期工作的立项审批是搞好项目扶持的前提和基础，关系着项目实施的成败。要逐步改变各级移民机构普遍存在的依赖思想，加强项目的可行性研究和分析，严格按照《陕西省大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法》的有关规定，加强项目前期工作的审查审批。要建立健全水库移民项目库，凡是前期工作完成的尽快进入项目库管理，为项目申报、审批和实施打下坚实的基础。对于水库移民项目年度计划的管理，没有完成项目前期工作审批的，一律不得列入年度项目计划。

四是要切实加强水库移民项目的监测评估工作。按照全国大中型水库移民后期扶持工作部际联席会议办公室的要求，要针对水库移民工作开展监测评估工作。我省将把移民项目的监测评估作为重点，从项目前期设计到工程竣工，进行全方位的监测评估。要抓住初步设计（实施方案）、项目招投标、工程质量、工程成本、工程资料、运行管理等重点环节，采取定期和不定期抽查的办法，对项目实施前、建设中、建成后进行质量和成本控制。

五是纠正水库移民项目重建轻管的思想和行为。各县（市、区）移民管理机构要积极探索项目建成后管理的新办法，鼓励企业法人或懂经营、善管理的的自然人，采取租赁、承包或股份制等多种经营形式，加强对移民项目的管理和维护。要允许他们在维持正常运行成本的基础上合法取得适当的利润，实现项目管理运行的良性循环，形成长效机制。