《解决我国新阶段“三农”问题的政策思路》

解决我国新阶段“三农”问题的政策思路

改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化。但由于错综复杂的种种原因，我国“三农”问题的解决还远远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然我国人民生活总体上进入了小康，但还有大量的农村人口生活水平相当低下；虽然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳定提高，但农村教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然我们在加强农业基础地位，改善农民生活条件上做了大量工作，但工农之间、城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。解决新阶段农业和农村发展中的各种矛盾和困难，不能就农业论农业、就农村论农村，必须认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，改变原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元经济结构。

一、当前农村发展面临的主要矛盾和问题

当前农村经济发展面临的最根本、最突出的问题是农民收入增长缓慢问题。从1997年开始农民收入增长进入一个低谷期。1997-2002年农民人均纯收入年平均增长3.97%，比改革开放以来24年平均值（7.33%）低3.36个百分点。可以说，现在既是建国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期。

分析农民收入必须注意三个问题：一是观察农民收入绝对不能仅看平均数。在农民收入平均增长速度的背后，掩盖的一个很大问题就是，具体到粮食主产区和纯农户，相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。据国家统计局提供的资料，2000-2002年，全国增收总户占56.4%，收入持平农户占1.6%，减收农户占42%。二是要看到城乡之间、不同地区之间、不同阶层之间的收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且在不断恶化。1997-2002年，城镇居民可支配收入平均增长7.8%，比农民人均收入增幅高3.84个百分点，城乡民居收入差距逐年拉大。2002年城乡居民收入比达到3.11：1，比1978年的2.51：1扩大0.54，比1983年的1.82：1（改革开放以来最低年）扩大1.29，比1997年的2.47：1扩大0.64。三是虽然近年来农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不牢固，影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的因素并没有克服。

近年来我们进行了广泛的基层调查，从政策层面对制约农民收入增长的深层次原因进行了分析。根据调查，我们将影响农民增收的主要因素归纳为以下几个方面：

（一）农业增长越来越面临明显的需求约束

这几年中央号召要大力调整农业结构，而从农民的角度来讲，则是：种啥啥多，卖啥啥贱”。造成这种情况的深层次原因是农业增长开始面临需求约束。从1996-2001年，城镇居民收入每增加1元钱，用于食品的支出只有4分钱，这就是经济学上的食品收入需求弹性，其数值只有0.04。现在市场上需求约束不明显的农产品越来越少。中国城镇居民的恩格尔系数已经降到只有30%，农民的恩格尔系数已经降到低于50%。自90年代以来中国城乡居民的恩格尔系数急剧下降，这必然会在整体上影响农产品需求的扩张。农业的需求约束除了受长期的消费结构的变化影响之外，还受短期的经济周期性波动的影响。近年来大量工人下岗，40%左右的农民收入下降，他们对农产品及其加工品的需求肯定会受到影响。从统计上看，从1998年以来城乡居民对肉类的需求是绝对减少的。农业一旦进入了消费需求约束的阶段，农业政策制定就面临着两大难题：第一个难题是通过增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困难；第二个难题是通过提高农产品的价格来提高农民收入的潜力也会越来越小。

（二）农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变

在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达到37.7%，比2000年世界平均城市化水平还要低10.3%。我国目前人均gdp仅有900多美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因全是城镇农产品消费群体比重太小。我国农民的就业极不充分，农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2001年，我国农业gdp份额已经下降到15.2%，而农业就业份额仍高达50%。第一产业与非农产业人均创造gdp的比例，已由1990年的3.9：1，扩大到2001年的5.2：1。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。

改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入和作用领域的扩展，城乡联系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。现在农民外出就业仍面临着不公平的环境，对农民外出就业仍然有很多歧视性的政策。这种歧视性的政策主要表现在四个方面：一是对农民外出就业的不合理的行业和工种的限制；二是对农民外出要求的各种证件太多；三是对外出民工的收费过多过滥；四是在一些地区仍存在粗暴对待民工的现象。

（三）农民税负重，农业税收制度不完善

目前，农村税费制度改革的试点。工作已在全国全面推开。从试点情况看，税费改革后，农民负担总体上有所减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，缓解社会矛盾。目前农村税费制度改革仍然属于试验性质，这项改革仍然是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农产品的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。农业税税率统一为不高于常年产量的7%，附加税率统一为不高于正税的20%，合计为不超过常年产量的8.4%。大多数地方实际执行的税负都是8.4%。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收8.4%的农业税，税率都偏高。农村税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重了纯农户的负担。城镇个体户的增值税有月销售额600-2000元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。

（四）国家对农业和农民的支持与保护体系不健全

这主要体现在：

1、国家财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结构不合理。如果按wto协议计算口径，1996-2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%-20%。在wto规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996年-1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在60%左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产环节的补贴很少。1998年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500-700亿元之间，占政府农业支持总量的30%以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力，资金使用效果差。

2、农村资金严重外流，农户和农村中小企业获得贷款非常困难。农村信用社是农村资金外流的重要渠道。1978-2000年期间，通过农村信用社农村资金净流出4519.2亿元。农村信用社净流出资金中有一部分以存款准备金、转存银行款的形式流向中央银行，还有相当部分的农村资金被农村信用社通过购买国债和金融债等方式大量转移。邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己不发放贷款。近年来由于邮政储蓄转存款利率水平过高，为4.131%，高于金融机构在人民银行1.89%的存款利率，且无任何风险，储蓄规模迅速增加，到2002年12月邮政储蓄存款余额为7369亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占34%。

90年代中期以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，其机构网点正逐步从农村收缩，农贷款的增幅趋缓，占比开始下降，业务也日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10%，农业银行支农力度减弱。虽然农村信用社是直接覆盖广大农村、网点众多的正规金融机构，但为农户提供的贷款非常有限。据统计，全国农户贷款面为25%。农业贷款占农村信用社贷款的比重1990年为46.2%，2000年降低到34.2%。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，根本无力解决农民贷款难的问题。作为专营农副产品收购资金的供应和管理的农业政策性金融机构，随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，农业发展银行支农作用明显弱化。

（五）农村义务教育，医疗卫生、社会保障等社会事业发展严重滞后

1、农村义务教育投入格局与我国当前的整体财政分配格局极不适应。总体来看，我国农村义务教育的投入是不断增加的，从1994年的485.5亿元增加到2000年的919.97亿元，其中预算内农村义务教育经费支出从1994年的286.8亿元增加到了2000年的597.66亿元。但是，我国财政预算内衣村义务教育投入严重不足。1994-2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7%。长期以来，我国政府间教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用，于基础教育；基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。根据我们对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县的专题调查，襄阳县1991-2002年教育经费中各级财政预算拨款占40.7%，其中，乡级财政占到了34.4%，县财政占到了6.3%，省级以上财政专款仅占0.1%。泰和县2000年教育经费中各级财政预算拨款占58.9%，县财政占13.3%，乡级财政占到了45.7%，全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右，从2001年开始有中央下拨的危房改造专款135万元。鄢陵县2000年教育经费中各级财政预算拨款占58%，县财政占9.2%，乡级财政占到了48.3%，来自省级以上的财政专款几乎没有。从三个县的情况看，教育支出约占县级财政支出的50%左右，而在乡镇一级则占75%左右。应当看到，过去随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。2001年6月国务院公布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。2002年4月中央又强调指出，农村义务教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但也应看到，中西部地区相当一部分县、市，经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。

2、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。很多地区乡村卫生服务机构设施条件差，经济效益较差，难以吸引高素质的卫生人员。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理。1991-2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9%。1991-2000年期间，我国政府卫生预算支出增加了506.71亿元，而用于农村的卫生支出只增加了63.08亿元，仅占12.4%。由于农村公共卫生服务资金严重不足，许多公共卫生服务项目必须通过收费弥补服务的成本，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。改革以前，有85%的农民参加了合作医疗，

但20世纪80年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在只有10%的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。1991-2000年我国农村卫生总费用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%，社会卫生投入从6.73%下降到3.26%，而同期农民个人支出从80.73%上升到90.15%。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过子农民的承受能力。1991年到2001年，农村卫生费用年均增长12.8%。而农民的收入增长率仅为7.7%。目前，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。

3、农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。长期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，我国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。

（六）农村市场经济体制还有待完善

这突出表现在三个方面：

1、农村土地制度不够规范。一是农村土地使用权流转制度不够健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，搞强制性的土地流转；有的地方在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿。二是现行土地征用地制度对农民明显不公。现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。现在征地问题已经成为农村很尖锐的矛盾。从1987-2001年全国征用耕地2，400万亩，因为征地有3，400万农民失去土地或部分失去土地。现在地方政府的口号是“吃饭靠财政，发展靠土地”，要“以地聚财，经营土地，经营城市”。现在国家每征一亩地，铁路、公路给农民的补偿是5，000-8，000元。我们现在一些重大的基础设施建设，征地款都没有打足。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2-3万元，发达地区是3-5万元，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里之后如何分配又是一个很尖锐的问题。农民讲基层政府在80年代是“吃肚皮”，因为当时最富的单位是搞计划生育的，乡一级政府的计划外收入主要靠计划生育罚款。现在则是“吃地皮”。现行的征地制度有三个问题，第一是征地范围过宽，很多征地不是为了公共利益，比如搞房地产；第二是对农民的补偿太低；第三是对失地农民的安置问题，现在采取“一脚踢”的办法，一次性给予补偿金之后就不再管了。在一些城乡结合部，出现了所谓的“四无农民”，即“种田无地，就业无岗，社保无份，告状无门”。这种情况已引起了中央的高度重视。

进一步完善农村土地制度，要明确界定农民土地承包权，增加国家对农民的产权保护，使农民形成长期的预期。建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。土地承包权流转要建立在长期稳定家庭承包制度的基础下，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，要充分认识农村土地使用权的流转和集中长期性。改革现行的征地制度，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益。要缩小征地范围，提高征地补偿标准，改革征地补偿方式，积极引导集体非农建设用地的流转。目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价值作为征地补偿依据，为了切实保护农民利益，必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。要修改相应的法律法规，除国家非盈利性公益事业用地先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。

积极引导农民走向多种形式的联合与合作，是改革以来的一项基本政策。发展农民新型合作经济组织，要尊重农民的意愿和选择。要大力发展各种类型的农民专业合作组织，为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务。供销社的改革，不应再过多地强调恢复其合作制的性质，而应该从各地农村的实际情况出发，因地制宜的推进。探索和支持以龙头企业为主体，在自愿互助的基础上建立各种农产品行业协会和社会性中介组织。

粮食流通体制改革的重点是放开粮食收购市场，促进粮食市场价格机制的形成。要深化国有粮食企业改革，把政策性经营和商业性经营的机构、经费和业务分开，国有粮食企业同其他企业一样实行公平竞争。要加快粮食市场体系建设，促进全国统一市场的形成。要全面粮食放开经营后，一定的价格波动是必然现象，当粮价下跌时，会给生产者带来风险。为了保护粮食生产和粮农利益，粮食流通体制改革要处理好放开收购市场、推进国有粮食企业改革与保护主产区和种粮农民利益的关系，要对农民给予直接补贴，而且要尽可能提高粮食风险基金中用于直接补贴农民特别是种粮农民的比重。公务员之家版权所有