《兼述制约“三农”发展的政策、体制问题》

兼述制约“三农”发展的政策、体制问题

【关键词】农民增收、金融政策、社会经济链农民收入是农业和农村经济发展的集中体现，是全面建设农村小康社会的基石，也是事关全国综合经济整体发展的基础。党的十六大提出“……建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”为完成好这一任务，我们从现代经济核心的金融角度，对此政策性、体制性问题进行相关研究，并提出一些建设性意见和建议。

（一）

按支出法统计的gdp由最终消费、投资和净出口三大部分组成。从1990年至2001年，我国gdp各大部分的贡献率平均比重为：最终消费占59.69%，投资占38.22%，净出口占2.08%。最终消费始终是促进国民经济增长的主要动力。目前，从国际上看，特别是亚洲金融危机、美国“9·11”事件和伊拉克战争后，全球金融经济形势动荡不安，我国人民币升值的压力越来越大，净出口已遭遇到严峻的挑战。一是净出口占全球净出口总额较小，且增幅减缓。2002年尽管自己与自己比出口增幅较大，但扣除加工贸易后真正的商品净出口只占全球出口总额的2%。2003年1至9月进口增幅高于出口增幅6.2个百分点，进出口贸易顺差仅为91.5亿美元，比去年同期下降54.3%。二是一些国家和地区采取以反倾销为主的贸易手段，抑制我国产品出口。从wto成立的1995年起至2002年底，成员方反倾销立案2160起，其中涉及我国的就达308起，占立案总数的14.29%；2002年，wto成员反倾销立案共276起，其中涉及我国产品的有47起，占立案总数的16.67%；2003年4月美国已把我国列入《2003年各国贸易壁垒报告》清单，1至9月，有15个国家和地区对我国出口产品反倾销和保障措施立案42起，涉及金额10.7亿美元。三是出口退税率下调，将会明显降低我国的净出口。2003年10月，财政部和国家税务总局决定从2004年1月1日起降低一般性出口产品和部分资源性产品出口退税率，按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低3个百分点。据有关专家测算，平均出口退税率每下调一个百分点，中国出口增速将下降4.9个百分点。按此测算，平均出口退税率下调3个百分点，将会使中国的出口受到两位数的影响。

同时，我国投资与消费在发展经济中的相互关系与作用已发生变化，消费对经济发展的拉动作用已显得更加突出。在短缺经济条件下，基本建设投资中的40%转化为消费基金后，居民随之将增加的收入几乎全部转化为购买力，而进入买方市场后，仅靠增加投资已不能有效拉动消费。进入90年代以来，消费需求相对于投资、出口，在经济增长中的重要性逐步增强，在我国社会总需求中，无论是按支出法计算还是按生产法计算，最终消费一般占到60%以上，是三大需求中份额最大的一部分。在gdp年新增额中，消费需求已成为我国现阶段国民经济稳定发展的重要保证，据统计，最终消费年新增额占gdp年新增的比重同样由1993年的48.98%上升到2002年的60%左右。因此，从世界经济形势发展变化格局和我国国情来看，扩大内需是必然的选择。

2002年末，我国内地共有2861个县级行政区划，县域内国土面积896万多平方公里，超过全国国土总面积的93%；总人口数为9.35亿，占73%，剔除县域中的城镇人口，农村人口约为8.7亿，占全国总人口的68%，已成为拉动经济发展最大的潜在力量。但由于收入分配不平衡，特别是农民收入增幅减缓，农村居民消费比重逐渐下降，致使覆盖最大的农村消费市场后劲不足，严重制约了整个消费需求的发展。据国家统计局统计，在我国居民消费中，农村居民消费的比重由1990年的56.3%下降到2000年的45.2%，而城镇居民的消费上升到54.8%；人均消费额农村居民由1990年的609元上升到2000年的2399元，而城镇居民由1288元上升到5211元。农民人均纯收入的年增长幅度从1996年的9%下降到2000年的最低点2.1%，在粮食价格上涨和务工收入增加的影响下，2001年虽反弹到4.2%，2002年上升到4.8%，但缺乏实质性发展后劲。2002年底农村居民人均纯收入2476元，比城镇居民可支配收入7703元少5227元，城镇居民实际可支配收入已是农民人均纯收入的3至5倍。

因此，从战略意义上讲，解决农民增收问题已显得十分紧迫。金融是现代经济的核心，任何经济活动都必须有金融资本这根血脉作支撑，而农村有效的金融服务是调整农业结构，促进农业产业升级，扩展农业产业链，提高农业生产收益，实现农民收入持续稳定增长的内在动力，所以，研究农民增收问题必须要把解决好农村金融服务问题放在重要位置。

（二）

党的十六大报告在阐述全面建设小康社会时指出，必须“改善农村金融服务，”要改善必须首先要找准症结，正视六个金融服务“三农”的根本性的矛盾和问题。

1、农村行政组织体制和农村经营机制功能缺陷问题。一方面是现行乡村组织体制不具备引导农民进入市场增收的功能。从某种意义上讲，变原人民公社制为乡（镇），生产大队、小队为村组，只是名称不再，但机制依旧，带有浓厚的计划经济色彩，形成了乡、村两级社会和经济利益的多元格局，这种多元的利益格局对农村资源合理配置形成了过多的行政干预，是农民利益的直接侵犯者。同时，以家庭联产承包为主的统分结合的双层经营机制是农村的基本经营制度，它的革命性进步是使农民对农业最基本的生产资料—土地拥有经营、生产、支配和使用权，但是，家庭承包经营是按市场配置资源，而农民的组织化程度不高，分散的农户要面向市场发展商品生产，信息不灵，形成市场对商品规模性要求的整合力十分软弱，形成市场交易的能力特别低，基本上是市场价格的被动接受者和市场变化风险的最大受害者；另方面是乡村组织不具备提供资金服务的功能。在现行体制下，绝大部分地方乡村组织的集体经济是空白，不仅没有能力加强公益性、基础性建设，而且连乡村干部的工资等最基本的开支也得从农民手中以种种形式收取，农民开发、生产所需要的资金甚至连改善生存环境的基本性投资也只能靠自身积累自筹，这样，既很难形成区域性社会资金积累的集聚效应，又难以满足金融资本投入的条件。很显然，这种组织体制和经营机制的功能短缺与现代金融的安全性、效益性目标形成了内生性矛盾。

2、农民资本积累的艰难性问题。我国城乡“二元结构”的体制性问题和相关政策的短缺问题，导致农民始终处于劣势和弱势状态。

（1）税费负担重。我国是目前世界上为数不多仍向农民征收农业税的国家，同时又是少数几个没有给农民直接农业补贴的国家之一。除此之外，农民的税费负担重还有三个方面的原因：

第一，农民是以土地为最基本的生活来源的，这种极强的依赖性决定了农民无法与城镇居民相比，在现行体制政策下，农民从生到死都要承担完税纳税摊劳役的义务。

第二，我国1994年的分税制改革，仅仅考虑了如何提高中央的财政收入（将主要税种增值税的75%划为中央收入），而忽略了地方税的有效性（这种情况从2002年开始虽然有了调整，但仍然力度不够），这使得在县以下特别是在经济欠发达和不发达地区的县乡两级财政收入明显下降。但是，与此同时存在的一个事实是，分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该由中央政府承担的职能，农村各种与经济和社会发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源。这种收入上移、开支下移的体制矛盾，迫使地方政府只有不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题，以至于前几年出现了有的地方按人头征收牲猪屠宰税的荒谬事。尽管如此，很多地方还是入不敷出，高负债运行。事实表明，这种体制和制度导致农民负担加重，资本积累步履维艰。全国8.7亿纯农民，占人口总量的68%，但gdp却不到全国的2成，城乡居民实际收入的比率已由1978年的2.36上升到2002年的3.1多，导致生活水平差距进一步拉大。据财政部财政科研所的统计，2002年底全国大约有35%的县是赤字县，乡村有3259亿元的净债务，而调查表明县本级的债务大约占县乡村三级债务的70%左右，由此推算，全国县乡村三级债务大约是1万亿元。湖南永州市共566万人口，其中80%计450多万为农民，2001年财政收入占gdp的比重为4.3%，低于全国平均水平13个多百分点，人均地方财政收入只有156元，不仅地方财政收入总量小而且结构畸形，非税收入呈逐年扩大趋势，1999年为26.2%，2000年为45.2%，2001年接近50%（图1）。其中涉农方面的税费占了绝大部分，2001年全市涉农税收3亿多、涉农收费4亿多，2项总量占当年全市财政总收入的64%。同时到2001年底，全市财政累计挂账、负债13亿多元，其中188个乡镇累计负债3亿多元，平均每个乡镇达160多万元。地方财政的高负债使其失去了对农业基本建设的投入，为了保运转，更多的是要向农民伸手收取过头税和各种杂费。

图1永州市非税收入占财政收入比重变化图

第三，从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务，在城乡之间存在明显的不公平性。换言之，我国的财政体制和制度没有根本解决好各级政府之间的事权划分，以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村确立转移支付的机制和制度。据国务院发展研究中心一项研究表明，2000年以来国家对农业的财政开支每年是2000亿元左右，小于总开支的11%，同时农民通过各种渠道上缴税费大约1200亿元，其最终直接投入只有800亿元左右，只有总开支的4.3%。但是，对教育达标、卫生达标等硬性考核的管制，地方政府在拿不出钱的情况下，出现了“自己的孩子自己爱，自己的学校自己盖”、“要想富先修路，劳力钞票自己筹”等一系列“感人”的事情，农民仅有的资金绝大部分用于此类“达标”集资，因此农民抱怨“头税轻二税重，三税四税无底洞”。此外，城乡分割的“二元结构”，产生了一种事实上的户口歧视，农民进城镇务工要承担多重税费负担。除其在城镇正常的经营活动要按章纳税缴费外，“老家”的农业税和义务工等一分一天也不能少，还要交什么暂住人口、流动人口管理费和子女在城镇读书的建校费等名目繁多的费用。从1990年到2000年，除了乡村提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收各税总额由87.9亿元增至465.3亿元，增长4.3倍。有学者统计，2001年中国城镇居民人均税赋37元，而农民人均税额146元（图2）。

第三，改组体制。这里特指农村信用社。要正视农村信用社已经成为直接服务农民的唯一农村金融机构的现实，正视农村信用社已经承担了很多政策性金融服务和农民生老病死、子女上学等社会公益性方面服务的现实，充分考虑我国家庭联产承包责任制的农村经济经营体制长期不变的大政策背景，充分考虑当前农民生产经营的习惯，建议尽快把农村信用社改组为集政策性与商业性合二为一的农村金融机构，巩固其农村金融的核心地位，加大财政支出对农村信用社贷款风险损失的补助，以变相加大对农业和农民的补助。从实际出发，调整利率政策，实行财政转移支付的办法，对信用社为延伸对农村一线的金融服务而聘请全办员等所需费用实行财政补贴，增强农村信用社放贷的盈利性，减少农民贷款的利息支出。同时，尽快调整目前信用社的改革思路。农村金融服务联系着广阔农村的千家万户，分散性强的特点必然要求其对信贷发放和管理要有相应的配套机制，需要一定的组织体系和人力资源作保证。但是，综观近几年来农村信用社的机构改革，除了管理体制的变迁之外，力度最大的就是收缩机构、精简人员，几乎与商业银行的改革如出一辙，如湖南永州市，辖3区9县，总面积2.24万平方公里，城市化水平不到25%，2002年底的农村信用社的机构数比1997年减少108个，分社的撤并力度更大，信用站在相当部分地方已经不复存在，有的地方方圆百里之内没有金融服务网点。与此同时，人员大幅度精简，信用社一级一般只有3至5人。这种改革的方向选择，撇开其就业、服务等社会效益削减不说，对信用社本身而言，由于人少而无法落实内控制度导致案件高发，也没有足够的人力去拓展新的业务空间，使农户小额信用贷款的发放和管理受到制约。因此，应该从中国农村的发展现状出发，立足广阔农村，改变撤并机构、精简人员增效的思维定势，调整农村信用社的机构改革政策选择，从加强内部管理上实现突破，从加强内部管理中要效益，以确保服务网点和人力资源能满足基本需要。

第四，改良政策。一方面，要以大力推广小额农贷为突破口，解决农民增收需要金融支持的普遍性问题。农户小额信用贷款的推广，已成为当前解决农民贷款难和农民增收问题的一种有效方式，得到了社会各界的普遍认同。但是，笔者通过调查了解到，我国农业产业化水平低、农业人口比例大的基本国情，以家庭联产承包责任制为主要形式的农村经济分散型经营机制，国有商业银行农村经营网点整体性退出的金融体制改革趋势，决定了农户小额信用贷款特别是欠发达地区的农户小额信用贷款要得到长足发展并有效发挥作用，当前亟须有以下配套政策予以支持：（1）风险补助政策。农业是基础产业，但又同属于高风险的弱质产业，农户小额信用贷款主要用于支持种养业，除市场风险因素外，还随时面临自然灾害的侵害，因而决定了其投放的高风险性。基于当前我国经济的发展现状和农村信用社的经营情况，可以建立一种以中央财政和地方财政共同负担的专项支出为主体，以按农村信用社存款量一定比例提取的资金为辅助的特别基金，对农户小额信用贷款实行政策性补助，解决其风险大的后顾之忧；（2）税费支持政策。农户小额信用贷款额度小、覆盖面广的特性，决定了其经营的高成本，必须给予政策支持，建议要降低对农户小额信用贷款的营业税税率，并以县为单位统一冲减所得税，以此来对原有的政策性投入等历史包袱和高成本经营问题进行变相补贴；取消不应该由其承担的各种行政性费用摊派。通过解决税费负担过重的问题，来增强信用社发放农户小额信用贷款的实力；（3）资金保障政策。要进一步调整邮政储蓄存款的管理、使用政策，将县以下邮政储蓄存款以再贷款形式调剂给农村信用社长期使用，并适当再降低用于农户小额信用贷款的再贷款利率。调整县及县以下国有商业银行经营网点储蓄存款的使用政策，规定一定的比例必须支持县域经济。从而增加农村信用社的资金来源，增强资金实力，以确保农户小额信用贷款的资金供给。另方面，要实事求是地对待农业产业化与农民增收对金融支持的实际需要，改良对农村信用社资金使用的管理政策。比如允许对农业开发基地建设和农副产品加工等“龙头型”农业实体和企业实施“社团贷款”，解决其融资难问题等。公务员之家版权所有

第五，加强培训。从当前的现实看，先富起来的农民绝大多数是有一定的文化基础和种、养、加技术，有意识和能力更新传统产业结构、搞规模开发的新型农民。这一现象与当前我国的生产力资本要素对经济增长的贡献率相吻合，据国家统计局公布的情况，目前我国的经济增长中约12%来源于劳动力的直接贡献，约30%来源于技术进步的贡献；按照2000年农民人均纯收入的水平分组，高于3000元的区域农村劳动力平均受教育的年限为8.32年，人均2000至3000元之间的区域农村劳动力平均受教育的年限为8.12年，2000元以下的区域平均受教育的年限为6.89年。因此，要想运用农村金融服务促进农业产业化进程，切实解决当前突出的“三农”问题特别是农民增收问题，国家应当运用财政转移支付的办法，拿出专项资金，建立配套机制，加大对农业科技的推广、培训，金融投入也要长短结合，为加强对农民的技术培训提供配套资金，以实现可持续发展。