《因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考》

因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

基于新市镇建设和万顷良田建设工程的

城乡建设用地增减挂钩研究

摘要。新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是通过农民向城镇集中居住和土地承包经营权流转，促进农民向市民的转变，推进城市化进程，最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”的有效集聚。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

关键词：新市镇建设；万顷良田建设工程；建设用地；增减挂钩；城乡统筹

新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”有效集聚的重要手段。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

1新市镇建设、万顷良田建设工程和城乡建设用地增减挂钩的主要内容

1.1新市镇建设的主要内容

新市镇，又称计划城市，指事先经过周密城市规划所兴建的新城市或大型社区，取代现有都市市中心向四方扩张的发展模式。新市镇通常位于城市的郊区，主要目的是解决和舒缓市中心过多的人口和由此而产生出来的种种社会问题。

新市镇建设的核心思想有五个方面。一是重视新市镇规划的编制，强调从区域总体高度高标准、高起点科学规划新市镇性质、功能、规模等。二是强调区域

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内新市镇间的均衡错位发展，致力建构依次递进的新市镇产业之间的竞争协作共生格局，以产生经济增长的极化效应。三是强调资源要素的优化整合，重视新市镇土地、水、交通等因素的集约节约使用。四是强调新市镇建设要以人为中心，提倡人与自然协调和谐发展的亲和理念，重视新市镇环境的宜人性以及对居民社会生活的支持性。五是尊重历史与自然，强调新市镇建设要充分体现自然、人文、历史文化的有机统一性。

1.2万顷良田建设工程的主要内容

万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施万顷良田建设工程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段；是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。

万顷良田建设工程以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程；最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

1.3城乡建设用地增减挂钩的主要内容

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，统筹相关规划，将若干可整理为耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新挂钩工程区，通过土地整理，实施建设用地与农用地的调整、互换，实行拆旧与建新挂钩，促进增加有效耕地面积、提高耕地

质量、节约集约用地和优化城乡用地布局的系统工作。

城乡建设用地增减挂钩工作的指导思想是以落实科学发展观为统领，以统筹城乡发展为目标，以保护耕地和促进节约集约用地为方针，以保障农民权益为重点，加强农村规模化生产经营，加快社会主义新农村建设，缓解建设用地供需矛盾，统筹城乡发展，实行增加有效耕地面积、提高耕地质量、节约集约用地和城乡用地布局更加合理的目标。

2.3.3建立多元化融资机制，拓宽挂钩资金筹措渠

农村居民点用地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是城乡土地增减挂钩改革试点能否达到预期目的关键因素之一。要积极筹措资金，形成政府引导和市场运作相结合的多元化融资机制，将土地出让金的一部分和新增建设用地土地有偿使用费用于农村建设土地整理，引导中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、耕地占用税、城镇土地使用税新增部分等专项资金向挂钩试点倾斜，整合使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，引导金融资本和社会资金广泛参与，聚合各类资金，共同投入项目区集中使用，充分发挥各类资金的叠加效益，以支撑和推动挂钩试点工作展开。同时要加强研究消除农村集体建设用地流转入市的制度性障碍，以便解决集体土地的抵押贷款难题，拓展农村建设。

综上所述，城乡建设用地增减挂钩和城市化过程中，应尽可能避免因城市化扩张而造成的外部性不利影响。土地的持续利用是当前和未来土地利用方向，土地利用中的生态环境保护越来越引起人们的重视，持续、发展的土地利用方式已经成为世界各国土地利用的主旋律。在挂钩项目的实施中，应结合新市镇建设和万顷良田建设工程，切实加强生态环境和人文资源的保护，促进土地可持续利用。