《高速公路“红线”管控的立法建议》

高速公路“红线”管控的立法建议

科学立法是依法行政的重要基础。完善高速公路建筑控制区管理的立法，是促进高速公路事业科学持续发展的重要前提。本文将高速公路建筑控制区（以下简称“红线”）的立法现状做出分析，并针对现存问题作出立法建议。

迷乱的星空：立法现状相对混乱

问题一。在国家相关行政法规规定方面，建筑控制区范围起算点在公路用地范围内，建筑控制区范围与公路用地范围重叠。

《公路管理条例》第二十九条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米„„”根据该条规定，“公路边沟外缘”是公路建筑控制区的起算点。而《公路管理条例》第三十六条规定：“本条例下列用语的含义是：„„

‘公路用地’是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。”根据该条规定，公路边沟肯定是位于公路用地之内。

由此我们不难得出结论。公路建筑控制区范围与公路用范围存在重叠之处。笔者认为，《公路管理条例》规定公路边沟外缘作为公路建筑控制区起算点并造成范围重叠是完全没有必要的，也不符合《公路法》的立法本意。公路用地与公路建筑控制区应当是两个内涵不同、外延也不应当重叠的概念。

——公路用地。《公路法》第三章“公路建设”第二十七条规定：“公路建设使用土地依照有关法律、行政法规的规定办理。公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则。”在同一章的第三十四条规定：“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地。”显然，《公路法》是将公路用地问题纳入公路建设环节进行规定，并要求在公路建设时确定好公路用地范围，为公路投入使用后的公路养护和管理准备必要的条件。《公路管理条例》第六章“附则”第三十六条规定：“本条例下列用语的含义是：‘公路用地’是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。”虽然《公路管理条例》施行的时间比《公路法》早，但它们关于公路用地的规定在立法意图上是一致的：

首先，公路用地使用权的取得途径必须合法。

根据我国《土地管理法》第十一条规定。“„„农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。„„单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。„„”公路建设用地和公路用地都属于建设用地，必须依法取得土地使用权。

其次，《土地管理法》第十三条规定。“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此，公路用地的土地使用权一旦合法取得，便应当受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第三，《物权法》第十二章“建设用地使用权”第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”可见，在公路用地范围内，公路用地的使用权人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，不受任何单位和个人的非法干预和控制。

——公路建筑控制区。根据《公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；„„”据此规定，笔者认为至少可以得出两个结论：

第一，县级以上地方人民政府交通主管部门或公路管理机构对公路建筑控制区范围内的土地是不享有土地使用权的，否则，根据《土地管理法》和《物权法》有关规定，就没有必要在公建筑控制区内对除公路防护、养护需要以外的修建建筑物和地面构筑物的行为进行控制；

第二，在公路建筑控制区范围内，县级以上地方人民政府交通主管部门或公路管理机构出于公路防护、养护需要修建建筑物和地面构筑物行为的合法性是以《公路法》第五十六条规定为依据的，而在公路用地范围内，县级以上地方人民政府交通主管部门或公路管理机构修建建筑物和地面构筑物的行为的合法性是基于其依法取得了土地使用权，也就是说，公路用地与公路建筑控制区是两个权利义务性质完全不同的概念。在公路用地范围内，公路用地使用权人具有排他性的权利，他人根本无权在公路用地范围内修建建筑物和地面构筑物，因此也不需要再对他人修建建筑物和地面构筑物的行为进行控制。

所以，公路用地与公路建筑控制区不应当也没有必要存在重叠区域。

问题二。在地方性法规规定方面，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方性法规存在违反上位法的授权性规定之嫌。

绝大部分省份制定出台了高速公路管理地方性法规，对高速公路建筑控制区范围及其划定办法作出了具体规定。即使尚未出台的，也制定有公路管理地方性法规，高速公路建筑控制区范围及其划定办法依照公路管理地方性法规的规定执行。笔者经过对比分析，大体上可以将各省份地方性法规关于高速公路建筑控制区范围及其划定办法的具体规定划分为两类：一类是相对具体的原则性规定，例如《广西实施〈公路法〉办法》第十一条规定：“公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起的下列范围以内为公路建筑控制区：

（一）国道不少于20米；

（二）省道不少于15米；

（三）县道不少于10米；

（四）乡道不少于5米；

（五）高速公路（包括立交匝道及连接线、收费站）不少于30米。”

另一类是完全明确的具体规定，例如《安徽省高速公路管理条例》第十条规定：“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。”从立法层面分析两类规定，笔者认为前一类规定符合上位法规定的原则，后一类规定值得商榷，理由如下：

根据《立法法》规定的立法原则，下位法的规定是不能违反上位法的相关规定的。而相对高速公路或公路管理地方性法规而言，其上位法是《公路管理条例》和《公路法》。在关于公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法的规定方面，《公路法》第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”据此，公路建筑控制区的划定权已经依法授权县级以上地方人民政府行使，即依法应当由县级以上地方人民政府对公路建筑控制区范围进行划定，其他机关或单位无权划定。地方性法规必须遵循《公路法》的这一规定。根据《立法法》的规定，地方性法规是地方人民代表大会制定的法律规范，而不是地方人民政府制定的法律规范，一些省份以地方性法规的形式而不是以地方政府立法的形式对公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法进行具体明确规定，与《公路法》第五十六条规定不相符，在立法上值得商榷。

第二，尽快出台《公路保护条例》，进一步完善《公路法》的配套法规；

第三，根据《公路管理条例》和《公路保护条例》对高速公路建筑控制区范围及其划定办法作出的原则规定，地方性法规可以结合本地方的具体情况作出规定，但这种规定仍然应当是原则性的，高速公路建筑控制区范围大小及其划定办法，依法由各省根据自身实际确定并由省级人民政府在政府规章中进行具体明确规定；

第四，加强高速公路管理的部门规章和地方政府规章立法，进一步完善高速公路管理的国家和地方法律规范体系。