《我国城市垃圾分类回收制度立法研究》

我国城市垃圾分类回收制度立法研究

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国内城市垃圾分类回收制度立法研究

（2011参考版）

随着我国经济飞速发展，人们消费水平的不断提高，垃圾的产生量也在迅速增加。为了应对这些层出不穷的垃圾，减轻垃圾对社会环境所造成的压力，实施垃圾分类回收制度势在必行。目前，我国大部分城市仍然采用垃圾混合收集的处理方式。这种垃圾处理方式不仅严重影响了城市的环境卫生和人们的身体健康，而且造成了大量资源的浪费。虽然我国新修订了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，初步建立了垃圾污染防治的法律、法规体系，但仍存在着立法的盲区，缺少相应的配套法规，无法对垃圾污染进行全过程法律规制。因此，立足于我国的现实情况，适当借鉴国外发达国家在生活垃圾的管理和立法上的先进经验，重新构建我国生活垃圾分类回收的管理体制和完善我国垃圾分类回收立法势在必行。首先，应建立与市场经济相适应的管理体制，明确政府职能，营造良好的市场秩序，大力推进生活垃圾分类回收的产业化、民营化，实行垃圾收费制度，鼓励公众积极参与。其次，以循环经济为我国生活垃圾分类回收立法的指导思想，在立法中贯彻生活垃圾减量化、无害化、资源化原则，制定各项配套法律、法规，提高法律的可操作性，完善我国垃圾分类回收制度等相关法律体系。关键词：垃圾分类回收立法；管理体制；循环经济绪论

我国正在大力推进循环经济的发展，如何贯彻落实科学发展观对我国的垃圾分类制度的建设具有至关重要的指导意义。发展循环经济是资源节约与环境保护的重要纽带，是落实科学发展观的重大举措。要以体制创新和技术创新为动力，以资源节约、综合利用、清洁生产为重点，加快发展循环经济，促进经济社会全面协调可持续发展。要加快发展循环经济，使资源回收利用、循环使用，把废弃物化害为利、变废为宝，从根本上缓解资源供给的压力，从源头上减少污染物的产生，通过节约降耗和培育循环利用产业提高经济效益，转变经济增长方式。我国的垃圾分类回收制度及其相关立法需要跟得上经济的发展，时代的变化。积极的吸取国外发达国家的垃圾分类处理经验，根据我国的基本国情，建设与时俱进的垃圾分类处理制度。避免重复发达国家走过的“先污染后治理”老路子，政府必须有效控制并逐步减少环境污染，减轻环境负担。本篇论文提及的垃圾主要指生活垃圾，通过对日益严重的生活垃圾污染问题的研究，分析我国生活垃圾的现状，比较国内外的管理体制与法律制度，从而找出我国现行的管理体制与法律制度的不足之处并完善之，使我国生活垃圾的污染问题得到有效的解决。

一、垃圾分类回收制度概述

（一）垃圾分类回收制度的产生与发展

20世纪五六十年代，有关垃圾分类回收的做法就已经在发达国家开始实行。当时工业革命带来的经济的高速发展给社会造成严重的环境问题，而居民的生活垃

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圾正是其中一项。为了解决垃圾造成的环境问题，西方的一些发达国家开始实行垃圾分类回收制度，并建立了相关的法律体系。经过多年的探索与发展，昔日的垃圾污染转而不见，呈现给这些国家居民的是碧水蓝天。丹麦、德国、美国、日本是有效实行垃圾分类回收制度，减轻环境污染的国家。

自1979年，实施改革开放政策以来，中国发生了翻天覆地的变化，经济腾飞，社会进步，文化繁荣，人们生活水平得到明显提高。在这一系列的辉煌成就之下，垃圾的数量也在急速增长。随着人们消费水平的不断提高，各式各样的垃圾出现在垃圾堆。为了应对这些层出不穷的垃圾种类，减轻垃圾对社会环境所造成的压力，垃圾分类回收制度的产生势在必行。

垃圾分类回收是一个综合性的公共问题。垃圾分类回收制度是处理垃圾，减轻垃圾污染环境影响的一项综合性制度。在这个制度中存在两个环节：垃圾分类和垃圾回收再利用。垃圾分类是在源头上对垃圾一某种标准进行划分，区别对待，方便垃圾处理人员对这些垃圾进行收集。垃圾回收再利用是在环保部门指导下，由具体的相关部门和企业对分好类别的垃圾进行回收再利用。

（二）垃圾分类回收制度立法的紧迫性

中国城市生活垃圾70%以上是以堆放或简单的填埋方式处理的，基本上未经过无害化处理。究其原因，最根本的因素就在于传统的垃圾收集方式——混合收集。这种传统的垃圾收集方式带来的主要问题有：严重污染城市周边地区的生态环境、制约了城市的发展、存在巨大的安全隐患等。如果普遍采用垃圾分类的形式，资源不仅得到了回收利用，其中的经济价值和社会价值更是整个社会实现可持续发展的重要基础。因此，采取法律手段规范城市生活垃圾分类是非常必要的。现阶段，中国关于城市生活垃圾分类立法相对简单，虽然在《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》以及2007年实施的《城市生活垃圾管理办法》中有些部分规定，但都是原则性的描述，缺乏实际操作的可能性。在城市发展、环境建设、资源循环利用逐渐受到重视的今天，建立并完善中国城市生活垃圾分类法律体系迫在眉睫。

二、我国垃圾分类回收现状及出现的问题

（一）我国垃圾分类回收现状

中国的垃圾量正以10%的速度增长，增长幅度和gdp相符，预计到2030年，中国的垃圾量将增至4.8亿吨。面对这么大的垃圾数量，如何采用有效方法减少垃圾污染问题。

目前，垃圾处理技术多种多样，有填埋、焚烧、堆肥、厌氧消化、气化、超高温处理、回收再生等。几十年来垃圾处理的实践表明，还没有1种处理技术可以高效而无污染地处理混合垃圾，每一种处理技术均有其不容忽视的弊端，如填埋产生沼气和渗滤液、孳生蚊蝇，焚烧产生二噁英，堆肥产品中玻璃等杂质影响堆肥质量等。这些弊端的根源在于垃圾的混合，因为混合垃圾中包含各种成分，使本来有效的处理方式顾此失彼。目前，我国已经开始着手建设垃圾分类回收制度。国家通过吸取发达国家处理垃圾的经验，并结合我国国情，通过民间环保组织进行推广垃圾分类。2000年6月，建设部宣布北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门等8个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”，各城市结合各自的特点和实际情况确定了各自分

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类收集的目标和实现形式。

（二）我国垃圾分类回收立法现状及不足

早在二十世纪九十年代我国就颁布了《固体废物污染环境防治法》和《城市生活垃圾管理办法》等与垃圾分类回收有关的法律法规。2003年开始实施《中华人民共和国清洁生产促进法》。初步建成与垃圾处理制度相关的法律法规，为我国建立更加完备的垃圾分类回收制度提供法律基础。可是存在的问题仍很突出，主要存在以下三方面：第一，立法过于原则性、缺乏可操作性。《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》中都提到了生活垃圾的分类，但究竟应该如何分类、又分为哪几类都没有明确规定。这就给管理部门的具体实施带来了一定难度，使得执行力度大大减弱。第二，缺乏全国性的实施细则和配套法规。全国仅上海、深圳等少数几个城市制定了城市生活垃圾分类的地方法规，其他城市多以“通知”形式下达。缺少全国性的法律和行政法规，在一定程度上影响了城市垃圾分类立法的严肃性、稳定性和强制性。第三，法律责任不够明确。现行立法缺乏对违反城市垃圾分类法律造成环境污染和资源流失的相关法律责任规定。这样不仅不利于垃圾分类义务人履行分类的义务，而且导致对垃圾分类的违法行为无法给予有效的法律制裁。在实际生活中，由于缺少相应立法，垃圾分类对于城市居民来说，纯属“自愿”行为，认为这是“自找麻烦”的居民占了多数。为解决上述问题，建议注意以下几点：

首先，制定生活垃圾分类的实施细则和各种配套法规，完善立法体系。在不断修订完善现行法律的基础上，应加紧制定《生活垃圾分类回收管理条例》，详细规定生活垃圾的分类标准、各级职能部门垃圾分类的管理职能、制定与之相适应的垃圾收费制度等。此外，根据分类对象的不同性质、资源回收利用的不同情况制定对应的各种配套法规，例如《危险废弃物回收法》等。除此之外，还要根据各地区居民生活水平、消费结构的不同，制定相应的地方法规。

其次，明确法律责任，建立行之有效的制裁机制。立法中应明确规定国家、地方、企业和个人在城市生活垃圾分类法律中应负的责任和应尽的义务，指明各地行政主管部门的监督管理责任，将企业回收利用废弃物的义务在法律上明确规定。同时，对于违法行为视程度的不同将给予相应的行政处分、经济上的制裁甚至追究刑事责任。

第三，建立与市场经济相适应的回收渠道，加强垃圾处理技术的研究、开发和建设。中国目前旧的回收体制难以适应市场经济的发展，为此，国家应加强物资回收部门工作，建立回收公司。同时对个体回收商贩加强管理，使之成为废品回收主渠道的必要的、合理的补充。中国目前的垃圾处理技术还相当落后，严重制约了垃圾分类工作的开展和实施。加强分类配套设施的建设，才可能真正推广垃圾分类收集。

第四，加大宣传力度，提高全民的环保意识。通过多种媒介大力进行垃圾源头分类的宣传教育，使居民真正认识到垃圾分类的意义，并鼓励居民积极参与垃圾分类，真正使中国的城市生活垃圾得到减量化、资源化、无害化处理。另外可以在学校适当开设环保课程、在各地区开展环保教育，普及环保知识，提高公民的法制观念和道德水准。

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三、发达国家垃圾分类回收的相关立法及对我国的启示

（一）发达国家的垃圾分类回收制度历史上，发达国家也曾因垃圾处理不当受到过严重的环境污染问题。为了解决这些问题，发达国家开始进行大规模的垃圾污染整顿工作，投入大量的人力、物力和财力，制定一系列的垃圾分类立法政策，建立垃圾分类回收制度。如今无论是公园，还是道路两旁，无论是生活小区，还是生产现场，你都难以看到随意丢弃垃圾的现象。

下面介绍几个发达国家进行垃圾分类回收制度的现状：

1.日本

2000年，日本政府在对《废弃物处理与清扫法》及《再生资源利用处理法》进行重新修订的基础上，还制定出一批新的废弃物相关法律，如《绿色购买法》，《推动建设循环型社会基本法》、《容器包装再循环法》、《家电再循环法》、《建筑工程材料再资源化法》、《食品循环资源再生利用促进法》及《国家等调配环境物品促进法》。这些法律既有各自的针对性，又相互关联，相互制约，构成了一个完整的固体废物环保法律体系。通过这些法律可以在整个社会建立起遏制生活垃圾的大量产生、推动资源的再利用和防止随意丢弃废弃物的管理体系。

在日本，垃圾再利用相当普遍，几乎所有的商品的包装上都表明是何种“再生材料”制作的。东京的垃圾分类要求简直到了繁琐的地步：可燃垃圾，非可燃垃圾，资源垃圾，粗大垃圾等等，而且，从星期一到星期六，每天可以扔垃圾都得按照规定行事。东京的23个区分类垃圾的收集时间略有不同，可燃垃圾每周收集3次，非可燃垃圾每周收一次。同时，东京的环保部门正在通过学校教育、社会教育的途径商讨有效减少垃圾的方法。一些学校还邀请垃圾处理公司的员工开着垃圾车为学生实际演示清理垃圾的操作，并且指导学生进行垃圾分类比赛。邀请环保部门来学校讲课，不仅可以使学生学会垃圾正确的分类方法，同时也使学生认识到环境保护从自己做起的意义。

2.德国

1972年，德国第一个统一的《联邦清除垃圾法》问世。1986年11月1日，德国联邦发布了新的《避免垃圾与垃圾利用法》。该法与1972年的《联邦清除垃圾法》的最大区别是，把尽力避免和减少垃圾的产生以及垃圾的再利用放在优先考虑的地位。1993年，德国政府又制定了逐渐使《垃圾法》与《循环经济法》并轨的法律规定。1996年10月6日，《联邦循环经济法》正式生效。这标志着德国在环保促进经济发展方面又开始了一个新的阶段。

德国非常重视包装废物的回收利用。1991年6月德国在欧共体率先制定了严格的包装废弃物法规¬——《包装废弃物管理条例》。实行该条例的目标是：尽量避免使用包装材料;尽可能多次使用包装材料;设法重新利用一次性包装材料;促进用无污染性并可重复利用的物质做包装材料。目前，纸张和纸板的回收率已达到67%，居发达国家的首位。德国的一次性塑料饮料瓶的使用量要比其他欧洲国家要少的多，这主要是加大了可重复使用容器包装特别是玻璃瓶和塑料周转箱等的使用量，减少了一次性包装的使用。另外，对金属易拉罐和一次性饮料瓶还实行了押金制度，从2002年1月1日起，每个一次性饮料瓶、罐收取0.25一0.5

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欧元的押金，以减少其使用量，促进其再循环。近年来，许多一次性塑料食品包装也被纸制品替代。

德国的“黄桶绿点系统”在世界上是独具特色。“绿点圆点”标志是德国双轨制系统股份公司的许可证使用标志，它表示印有这一标志的包装，已由包装生产者或包装罐装者支付了双轨制系统许可证费。交纳的许可证费用，用来资助包装废物的回收和分选。管理部门给每家发一个黄色垃圾桶，凡是商品包装上印有绿点的，用完后都应投入这个黄色桶，可以免费收走。而黑色垃圾桶的收集费用是要由居民承担缴。

[10]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，北京：法律出版社，2004年。[11]国家环境保护总局污染控制司，《城市固体废物管理与处理处置现状》，北京：中国石化出版社，2002年。[12]江源，刘运通，《城市生活垃圾管理——推进循环经济的前沿领域》，北京：中国环境科学出版社，2004年。[13]张越，《城市生活垃圾减量化管理经济学》北京：化学工业出版社，2004年。[14]唐为，《我国生活垃圾污染防治的法律研究》，硕士学位论文，湖南大学，2005年。

[15]马度度，《城市生活垃圾污染防治法律问题研究》，硕士学位论文，山西财经大学，2008年。

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