《加强人大监督推进司法改革改善司法环境》

加强人大监督推进司法改革改善司法环境

司法体制改革背景下加强和改进地方人大监督研究

中图分类号：d62文献标识码：a文章编号：1672―4496（2015）01―032―07

[内容提要]适应司法体制改革这个大背景，加强司法监督，是地方人大亟待探索和研究的一个重要问题。本文通过对调查问卷数据的分析以及专题访谈，针对地方人大开展司法监督中存在的现实问题，从建立司法机关特定或者重大案件报告、备案制度，加强司法人员的人事任免监督，建立对司法人员的评议性监督机制等5个方面进行了论述，力图为地方人大加强司法监督提供参考。

[关键词]司法体制；改革；人大监督

党的十八届四中全会提出。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

全面推进依法治国，积极稳妥地推进司法体制改革，确保审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权，避免其他权力对其的干扰，对于实现司法公正的重要意义不言而喻。然而，历史经验告诉我们，任何一种权力都无法依靠自身内在的约束力来保证自己行为一定会在既定轨道上行进，不受监督的权力必然导致腐败。审判权、检察权也毫不例外，不受监督的审判权、检察权也不可能实现司法公正。司法权承担着判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责，必须健全对司法活动监督制约的机制，让司法权在制度的笼子里运行。

当前，在司法部门和公民的意识中还有几点疑虑。一是面对司法体制改革目标提出的确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，地方人大的司法监督有干预其独立公正行使审判权、检察权之嫌；二是按照上海等地的司法改革试点方案，将筹备组建法官、检察官惩戒委员会，加之目前法院、检察院内部也有相关监督机构，在这样的体制背景下，加强地方人大的司法监督还有无必要，值得研究；三是十八届四中全会《决定》已明确指出，司法人员实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，在这些制度框架下司法人员会对自己负责，不会偏离公正轨道，地方人大的司法监督是否应当加强值得研究；四是如何加强和改进目前地方人大司法监督的方式和手段，推进公正司法，更需要的是顶层设计，地方人大及司法机关需要解决的是执行力问题。以上，既是亟待解决的实践问题，也需要在理论上厘清。为此，抚顺市人大常委会课题组进行了专题调研。

一是设计了《司法体制改革与司法监督》调查问卷，共有35个问题，向市、县区的司法部门发放400份，回收387份。虽然参与调查的基数相对不是很大，但参与者都是从事司法工作的一线人员，能够比较客观的反映现实状况和心理感受。

问卷调查结果显示，387名参与答卷的人中，任审判员（助理）、检察员（助理）、警官的时间，5年及以下、6-9年、10-20年、20年及以上的人数分别为169人、51人、95人、72人，分别占44%、13%、24%、19%；承办案件的年限，始终承办案件、近5年未承办案件、近3年未承办案件的人数分别为248人、63人、76人，分别占64%、16%、20%；对“人大常委会监督司法活动”，61%人员赞同，28%人员不赞同，11%的人员说不准；对“司法体制改革后人大加强监督的看法”，51%人员赞同，39%人员不赞同，10%的人员说不准；对“哪些措施对司法公正重要”（多选）题中，选择独立行使审判权和检察权占79.6%，加强司法监督占62.8%，推进司法公开占66.9%，提高司法能力占57.9%。

这一方面反映出人大司法监督的必要性已为大多数人所认同，而不赞同加强人大司法监督的人数相对也不少，也从另一个侧面反映出现行的人大司法监督方式存在一定问题。

二是召开座谈会，邀请人大、公检法司有关人员，就司法体制改革与司法监督专题座谈研讨，充分听取意见和建议。

三是专题访谈，就加强和改进地方人大司法监督，向专家学者、律师、人大代表等各界人士征求意见和建议。在此基础上进行研究，形成此报告。

一、地方人大司法监督的依据

（一）人大司法监督的法理依据。我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。这表明，人大是实现人民民主的组织形式。由人大制定法律并监督其实施，由人大产生司法机关并对其进行监督，从根本上讲，是人民民主的内在要求。而且，人大不独自行使国家权力，而是将国家权力的一部分委托给由他产生的其他国家机关行使，作为国家权力机关和权力的委托者，人大对国家行政机关、审判机关、检察机关行使权力的情况实施监督，是国家权力机关的属性，是一种合乎逻辑的必然要求。

（二）人大司法监督的宪法依据：人大对司法工作的监督来源于宪法的明确授权。《宪法》第三条第三款规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第一百零四条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。

（三）人大司法监督的法律依据：《地方组织法》第四十四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作的职权。

《监督法》对地方人大司法监督权运行的程序予以细化，如地方人大可以通过执法检查、提出质询案和撤职案，对人民法院和人民检察院进行监督。

小结。在中国特色社会主义法律体系已经形成的历史背景下，有法可依的问题已经基本解决，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加紧迫。人大工作重点也就相应地作出调整，人大监督司法工作的重要性在现阶段更显突出。

二、地方人大司法监督面临的现实问题

（一）监督内容、方式过于原则。《监督法》的出台，实现了人大监督权的具体化，明确规定人大常委会监督方式主要是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；执法检查；规范性文件备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定等，内容比较丰富和全面。而相对于行政权，司法权天然具有要求独立的特点，而《监督法》未就司法监督的法定内容、形式作出具体规定，在监督的过程中，地方人大难免心有顾虑，导致“深不得、浅不得、硬不得、软不得”的尴尬局面。目前地方人大监督司法工作的方式主要集中于听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等，询问、质询、特定问题调查、撤职等监督方式几乎处于虚置状态，司法监督整体效果不尽如人意。

（二）有效实施监督与确保司法独立尺度难以把握。由于司法活动的专业性和程序性都很强，《监督法》颁布实施前的个案监督的方式有代行审判权检察权之嫌，而当人大监督的个案中当事人身份为人大代表时，这种监督的正当性就更加令人质疑。问卷调查中针对“领导过问案件全程留痕”这一问题，68%人员表示赞同，27%人员认为难实行，5%的人员说不准。

反映出司法人员反对不正当权力干预司法权的强烈呼声。但是司法监督必然建立在若干个具体案件基础之上，如何在不干扰司法权独立行使的情况下有效行使监督权，精准把握二者间的尺度的确需要认真思考。

（三）人事任免监督程序化。著名学者哈耶克说：“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”司法活动是维护社会公平正义的最后一道防线，因此司法人员的选任以及对其工作的评判意义十分重大，对其进行切实有效的监督也应放在一个更高的高度之上。不同层级的法律对此也有明确规定，如《宪法》第六十三条规定：全国人民代表大会有权罢免最高人民检察院检察长和最高人民法院院长。《地方组织法》第八条规定：县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：

（六）选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；第十条规定：县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。然而长期以来，人大对司法人员的任免存在走过场现象，更多只是履行法律程序，缺少实质的监督和把关，削弱了人大的监督权威。

（四）监督缺乏专业支持。人大的司法监督工作是一项政治性和专业性都非常强的工作，需要监督者既要政治素质，同时又要业务素质。但从市县两级人大的人员组成情况来看，普遍存在人员不足，专业水平不高的问题。从人大代表的角度来看，具有法律专业知识的人员很少，在常委会组成人员中法律专业人员也不多。以抚顺为例，本届329名市人大代表中，具有法律专业知识的有27名，占8.2%；40名常委会组成人员中，法律专业人员只占7.5%。在问卷调查中在“对人大司法监督请您提出宝贵意见和建议一栏”，绝大多数被调查者提出“外行如何能够监督好内行”的问题。

三、加强和改进人大司法监督工作的思考

人大对司法工作的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，不仅仅是对司法权力的制约，更是对审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权和检察权的支持与保障。

问卷调查中，对“人大常委会司法监督存在问题”（多选），选择形式监督多的占58.4%，方式单一的占44.2%，监督刚性不足占37.7%，监督权威缺失占37.0%。因此，需要积极探索创新多种方式，增强监督的时效性。

翟春春，女，中共抚顺市委党校副教授（执笔）

基金项目。辽宁省人大理论研究会2014年立项课题，课题编号为lnrdyj201425。

责任编辑/刘顺宝