《营商环境规制建设反思与创新思考》

营商环境规制建设反思与创新思考

［摘要］我国营商环境规制史就是国家大发展的见证史，就是飞速进步史。70年就走完了计划经济体制到摸索出市场经济法制体制两个阶段。市场营商环境的外在调整，即使是用法律法规规制调整，也必须让位于营商环境内在动力的自发调节，特别是政府用行政权力法律化的手段过度调整营商环境，必将对市场起到巨大的破坏。我国未来营商环境法律规制会越来越符合营商事物的本质。

［关键词］营商环境;营商环境规制史;行政权力

法律化手段古寓“法疏则民愚、法严则民诈。”在营商活动中，商者的“愚”非“愚昧”，反映的是商者处于经营自由度高的环境中;“诈”非“狡诈”，反映的是商者处于经营自由度低的环境中。“法”作为限制人们经营思想活跃度的准则，在“政”“商”主被动关系中作为营商环境的支点非常重要。“法”过严和过宽对社会发展均有其利弊。社会永远处于螺旋式上升过程中，对不同阶段的营商规制，都是在新营商环境下制定的阶段性准则。“法”作为支点，在平衡“政”“商”关系时，决定着生产者劳动价值实现的快慢，决定着劳动产品价值的实现。营商环境法律规制的“有”和“无”、“好”和“坏”、“善”和“恶”，更决定着生产者、经营者（商人）、营利管理者（平台经营者）、公益管理者（政府）矛盾体中的各方命运，决定着社会发展的速度和质量。因此，对营商环境法律规制建设，于国于民都是非常重要的。所以，有必要分析新中国成立后，营商规制的演变史，才可有的放矢地提出新时代营商环境的规制方向。

1我国营商环境中的规制沿革

1.1政府以商品中心的正面清单规制史（1949—1978年）。营商工作是以政府实施五年经济发展规划为主导的计划经济管理模式。原材料和工业产品受限于当时的技术条件，商品流通活动实行统购统销、调剂余缺、统一管理、集中精力办大事的短缺商品正面清单管理制度;是在一片战争废墟的基础上建设国家。但由于正面清单管理导致市场和服务经营活力不足，人们生活水平普遍比较低。从法律规制的角度看，国内营商环境立法规制在成文法立法工作指导下、对商品管理是以正面清单进行规制管理、用行政法规主导市场的商品和服务营商工作。

1.2政府以商品正面清单辅以制度正面清单管理规制史（1978—1998年）。我国营商管理发生了巨大变化。为此，20世纪80年代原物资部、原商业部就提出商品和服务业管理应从计划经济时的人制“市”向法制“市”转变，并提出依法管理商品流通工作，提出制定《商品流通法》。目的是依法解决商品流通管理“一抓就死、一放就乱”的问题，至1993年上述两部合并，原国内贸易部进一步加快了营商环境法治建设步伐，但因1998年国家机构改革，使这项工作戛然而止。我国商品和服务市场成为无序、混乱、原始的市场经济。商品交换活动中“假冒伪劣”盛行和服务经营欺诈行为百态竞放，营商环境极度恶化。从法律规制的角度看，国内营商环境立法规制仍是成文法立法工作指导下、以商品正面清单管理为定位、辅以行政法规正面清单规制营商环境。具体表现形式是在人们认识市场规制不清的情况下，出台了一些与国际不接轨和不符合市场营商环境的法律法规。

1.3政府以“法律法规”正面清单规制史（1998年至今）。第一产业国家管理一直在加强;第二产业国家管理除信息领域外，其他生产业态管理被逐步弱化;第三产业中的流通领域国家管理除外贸业、旅游业、物流业加强外，其他流通业态经营业态基本出现无政府状态。虽然我国出台了多部与营商环境有关的法律用以进行商品和服务业的营商环境引导和治理，但由于行业管理者在立法认识上的偏差，导致正事歪念。如《计量法》《标准化法》《产品质量法》等法律，从对商品和服务营商环境治理，转为对企业管理体系治理，每年出台大量的技术管理文件。出现了政府部门之间的越位、错位、缺位、让位、空位管理问题。从法律规制的角度看，以“法无禁、即可为”作为政府职能部门的工作指导思想。出现行政执法部门制度正面清单规制建立，营商环境出现混乱环境。特别是2000年后，出现了行政执法部门用公权力直接参与商品市场活动。市场上出现了用国家无形资产背书商品的情况，人为评定的商品满天飞。如现存的：生产许可产品、ccc、绿色食品、无公害商品、老字号评定。导致的结果是危害社会的“空壳奶粉”“毒奶粉”“化学添加物食品”问题出现。

2当前营商环境法律规制出现混乱化现象

2.1何为营商环境治理的对象。“营商”就是商品交换活动，是劳动者实现劳动产品价值实现的过程，是完成产品使用价值的转移过程。“营商环境”治理是一个复杂的内容。商业活动，就是“商品交换”活动。商品交换包括：有形商品和无形商品（服务）交换。在这一矛盾体中，矛盾主体是商品，并围绕主体存在之客体进行交换活动的矛盾体。其与“生产活动”简单矛盾体有着巨大的区别。“生产活动”是人与生产对象之间的对话矛盾体，形成的是“人与物”之间的矛盾解决。“商业活动”是完成商品价值实现的矛盾体。其涉及多个方面，归纳起来主要涉及产品劳动者、商品、交换劳动者（商人）、管理者、货币。因此，商品交换的主、客体间必定出现管理者的影子，包括公益与盈利的管理者。

4.1立法理念。我国计划经济时的商品统购统销正面清单的管理，使得营商环境以行政法规进行规制市场，在商品短缺时代是非常有效的法律规制方式。从计划经济向市场经济转换时的商品市场规制以正面清单的法条管理，初期对营商环境进行规制是有效的。但在商品过剩时代，以公权力制定制度正面清单管理事物，以私权利的“法无禁、即可为”方式制定市场规制，弊端已经非常明显。这种做法严重限制了市场，扰乱了营商环境。30年的立法理念上的错误导致许多不应发生的事件发生。如无良食品的大量出现、存储大爆炸事件的出现、猪肉短缺事件的出现等。立法理念上错误，对社会危害是不言自明的。我国从短缺经济到过剩经济仅仅用了30年时间，在社会螺旋式上升阶段，人们的认识也上升到新的高度，“法无授、不可为”是新时期对“公权力”参与市场活动所不准许。国家各级政府在依法治国的方针下，立法规制的事件也将会往事物本质规律的方向发展。从统抓到无为而治，再到依法治国，国家对营商环境的规制方向必将守正出奇。

4.2立法机制。我国改革开放以来，出现了“立法、执法、行政”为一体的部门，目前仍存在。但其弊端已经非常显著。这样的部门对本不应立法的事项进行了立法，并以法的名义确定权利的归属，对社会造成的伤害越来越明显。特别是我国为成文法国家，对于量化指导经济活动的技术法规，我国出现了问题。现在制定技术标准像下饺子式的方式，制定标准已经越来越多地是为制标而制标，不是为了指导生产和经营工作，技术内容越来越偏离标准工作的本质，越来越偏离技术法规的路线。此外，还推出了有法律地位无法律定位的“团体标准”“三文鱼”团标事件就佐证了标准成为了利益集团的帮手。再有，将自然科学范畴的技术标准制定，延伸到社会管理学和伦理学的范畴标准，使得社会脱实入虚的行为越来越普遍。国家也已经发现了这一问题，未来不久体制上将进行调整，调整的方向一定是“立法、执法、行政”分离。标准管理越来越符合事物本质的方向发展。

4.3立法范围。营商环境立法是商务领域的工作。包括两个方面，即有形商品管理立法和无形商品服务管理立法，而且是负面清单管理模式。政府会该管的一定管，不该管的一定放。管的方向是与安全、卫生、环保及应急事件保障有关的事项。如现在的方式管理营商环境，再增加10倍的行政执法力量也不够。立法调整内容上主要是两个方面，一是以商品为中心的“进货”“存储”“调配”“销售”和“售后服务”五环节并涉及安全、卫生、环保方面的内容规制;二是无形商品（服务）在劳动用商品和服务环境条件并涉及安全、卫生、环保方面的内容规制。不论是实体营商工作，还是虚拟营商工作，均超不出这两个方面的主要内容。