《对土地管理和政策问题的思考》

对土地管理和政策问题的思考

近年来，耕地被大量地占用，甚至占而不用，失地农民增加，并且征地补偿不到位，损害了农民的利益。但是，究竟怎样认识、避免和解决这些问题，笔者提出一些疑问，并进行经济学的思考和探讨，表明一些自己的看法和建议，以免土地管理和政策矫枉过正，对经济发展和市场经济体制的完善造成负面影响。

一、转移农村剩余劳动力和推进城市化需不需要占用耕地。

对近两年圈地过多、征地不用和炒买炒卖土地，确实应当加以纠正。但是，有的学者提出，要严格保护耕地，交通、城市和企业建设，不能占用耕地。这也可能过于极端。目前，从农村到城市的务工劳动力有１亿之多，还有其２０００万子女和妻子等家属；到２０２０年，可能还会有２亿农村剩余劳动力向城市转移，加上子女和妻子等家属，也会有２５０００万转移人口。如果现有的耕地中不分配一部分用来转移农村剩余劳动力和人口，现有的交通如果不扩大运力，城市中住宅和公共设施不增加，城市中企业不增加，转移农村的３７０００万人口，交通设施可能承受不了，农民工和家属到城市里没有地方住，到城市中也没有就业机会。这显然是行不通的。

经济学上的一个原理是，劳动、资本和技术，一般情况下，只有和土地要素相结合，才能形成生产力；人口不论是在农村，还是在城市，都需要一定比例的土地，才能有居住、出行、工作和购物等经济和社会活动。如果进城人口每人需要交通、居住、工作、公益设施等用地需要０.２５亩计算，未来２０年的工业化和城市化转移农村人口近４亿，很可能还需要占用１亿亩耕地。由于节约建设成本、寻求交通便利、解决水源供给等因素，城市一般又要建在平原、盆地、依山傍水、交通要道，大多要占用耕地，甚至良田。不可为了节约耕地将城市和企业专门建在山上和沟壑中。这就有一个两难选择：你是要占用一些耕地来转移农村剩余劳动力和人口，还是很少地占用土地，甚至不用占用耕地，慢一些和少一些转移农村剩余劳动力和人口。问题是象英国、法国、韩国、日本、德国等这样一些人口密度比我们还要大的国家分配一些耕地用来建设城市、企业和交通，并没有发生粮食危机，进入了发达国家行列，甚至农产品还可以出口；而一些阿富汗、埃塞俄比亚、孟加拉等非洲和亚洲国家，农村人口占较大的比重，没有将很多的耕地用来进行城市化和工业化，有的国家粮食还不够吃，需要进口。

因此，在尽可能节约用地的前提下，工业化和城市化转移近４亿农村剩余劳动力和人口，建设交通、城市和企业，仍然还是要用１亿亩左右的耕地。

二、大量圈地、农田占而不用、炒买炒卖土地、征地补偿不到位等问题，究竟是什么原因造成的。

目前许多学者给中央提出，要对耕地实行最严格的保护制度，而实施者就是政府的有关部门。反而推之，似乎是因为政府管理不力造成了目前的土地问题。其实，这是错误的看法。

造成目前诸多土地方面问题的原因主要是，１、征地制度不合理。一般来说，农村土地转成任何建设用地，几乎都要通过国家强制征用农村集体土地变成国有土地才可以；农村集体土地，即使是经营性用地，不经过征用，不能随意转变土地的用途，不能直接进入用地市场。农村集体作为土地的所有者，与政府就要被征用的土地，没有谈判和讨价还价的平等地位和权力。２、目前有关土地法及其实施法规对农民的补偿规定极不合理。规定的补偿是，几年的土地产出量，加青苗补偿费，再加一定的安置补助等等，给农民的补偿远低于土地应有的价值，而且就是这种不到位的补偿也因县、乡、村的提留和克扣，到农民手中，也没有多少了。政府并没有将土地当作农民一两代人，甚至几代人赖以生存和保障的财产，也没有进行等价交换，更没有按照土地供求关系来定价。市场经济体制下，政府又不可能给失地农民提供就业机会。使农民成了无地、无就业和无保障的农村人口。３、农民基本上没有地权。现行的农村集体所有制，是一种每个农民对于土地产权极不明晰的体制，集体往往是一种虚无的组织，甚至是一种被低价征地的利用工具，农民对于土地没有发言权、控制权、处置权和收益权。

经济学分析的规律是，当一种稀缺资源，其产权约束不明，他人可以很容易得到，并且价格很低时，这种资源的转让、使用将会处于极大的浪费之中；否则，反之。试想，如果农民对土地的所有权很明确，作为用地者能从农（更多精彩文章来自“秘书不求人”）村轻易地获得土地吗。再试想，当土地的价格由供求决定时，或者农民作为土地的出租者和入股者，索求土地的租金和分红时，能化数亿钱建几千亩地的收益率较低的高尔夫球场，能投资数亿、数十亿钱圈几千亩地放着不用吗。只有零地价、低地价和占地不付应有的成本时，才会发生这样的怪现象。

因此，从根本上解决目前诸多土地问题的关键在于。改革征地制度，公益性征地要基本等价交换，农村集体土地可以直接进入经营性用地市场，明晰农民的土地财产权力。

三、简单否定开发区和工业园区可能会带来什么后果。

目前，许多地方开发区和工业园区过多过滥，许多开发区和工业园区对于耕地占而不用。整顿开发区和工业园区，不能说不对。但是，现在开发区和工业园区似乎成了乱占耕地的代名词，成了舆论上人人喊打的事物。于是一些地方将工业和项目分散布置，避免开发区和工业园区之嫌。这种现象如果成为普遍行为，将会给经济发展带来巨大的危害。

一是经济发展的污染扩散，并不能集中得以治理。一些工业项目集中在工业园区，可以集中排放污水，并且规模化处理，治理污染的管线和动力等成本降低，使污染得到治理。如果分散布置，户户点火，村村冒烟，到处排放污水，遍地都是垃圾，则污染无法得到治理。二是分散布置项目，将需要更多的土地。集中摆置工业项目，道路、仓储、治污等配套项目可以共用，可以节约大量的土地。否则，分散布置项目，一个项目一条道路、一个污水厂、一条供电设施，一个仓储区等等，土地将被大量地浪费。三是产业发展失去专业协作和集群效应。产业要集中连片，这样企业之间才能分工和协作，以专业化提高效率，以就近的分工降低专业化造成的交易成本。并且，相互形成外部效应，共享一些设施。从而形成产业的聚集效应。但是，如果分散布置产业项目，则正好相反，则会导致“大而全”和“小而全”，并且使协作的交易成本大大上升。四是空间上导致项目乱布局，使土地利用的功能发生混乱。如果一些地方为了躲避对开发区和工业园区的检查，分散地布置项目，将会形成村村象城镇、城城象农村，蜂窝煤和弥漫式的城市化。这是我们土地利用和城市化中的大忌。

再次，土地资源的配置，仍然应当以市场配置为基础。一些土地资源较为稀缺的地方，一些条件和地理位置较好的土地，土地价格就高一些，调节使用者节约使用和提高土地利用率；土地价格的差异和不断变动，也调节产业和不同用地在城市中合理分布，在地区间梯度转移；经济结构对土地不断分配和再分配的要求，由市场供求、价格等信息调节来满足。土地的价格不能由政府来确定。

七、在土地资源的分配和管理中，政府究竟应当管些什么。

我认为，政府在土地管理上不能越位，也不能错位，更不能空位。一是宏观和各地区的国土规划要由土地管理部门来做，并与发展与改革委员会、城市规划、城乡建设、交通、农业、林业、环保等部门的计划和规划相协调和配合；二是城市规划部门，对城市的功能分区、道路、公益设施等等进行合理的规划，使城市形成合理的空间结构；三是土地管理部门提请、起草和制定有关土地管理的法律和法规，起草过程要民主化，由土地管理部门监督和处罚用地过程中的违法行为；四是土地管理部门打击屯积土地和恶意炒买炒卖的行为，对土地的投机进行限制，干预由炒作引起的地价上升；五是税收部门，应对土地交易中过高的增值部分，进行税收调节；六是认可土地使用权交易，发放土地产权证，或者发放土地使用年期证，管理土地依法交易；七是土地管理部门制定城乡土地制度改革的方案，并组织实施。至于同样用途的土地，在不同的用地者之间进行交易；或者土地在不同用途之间进行交易，只要符合远期的规划，只要在大范围进行耕地的平衡，并且农民满意的，政府部门尽可能少管，或者不管。