《对我国土地承包经营权流转制度的思考》

对我国土地承包经营权流转制度的思考

正文

对农村土地承包经营权流转制度构建的理论思考

【内容摘要】

农村土地的规模经营是实现农业产业化、现代化的发展趋势和必然要求，农村土地流转又是其土地规模经营的必经之路。虽然目前我国的农村土地流转正处于发展的进程当中，但由于没有适应现实需求的健全立法从制度上予以保障，而调整曾经稳定的农村土地承包经营制度的一系列法律法规如《土地承包法》等则又在很大程度上阻碍了土地流转，这不利于作为国计民生基础的农业的现代化发展。因此，从理论和实践中思考和分析土地流转中的问题，推进农村土地流转，是促进农业发展的一个重要突破口。

【关键词】

土地承包经营权流转模式市场化转让机制问题

subject：soberreflectionoftheconstructiontowardthetransferofcontractualandmanagerialrightofruralland

abstract：thewholescalemanagementofrurallandisthedevelopmenttendencyandissencialdemandofagriculturalindustrializationandmodernization，andthetransferofrurallandismoreovertheindispensableroutealongwhichitshouldgo.althoughthepresentrurallandtransferofourcountryisonitsway，thefactthatthereisnoproperlegislationensuringfromsystemlevelandthattheseriesoflawswhichregulatedtheprevioussteadycontratualandmanagerialsystemofrurallandsuchasrurallandcontratuallawandsoforthbuthinderedthetransferoflandtoalargeextentdoesnotmakeforagriculturalmodernizationservedasthebasisofnationaleconomyandthepeople’slivehood.therefore，it’squiteanimportantoutletforpromotingagriculturaldevelopmenttoponderoverandanalyzeandresearchintotheissuesonboththetheoreticalandpracticalfacetsemergedinthetransferoflandastopromotethetransferofruralland.keywords：contractualandmanagerialrightofland，transferingpattern，marketizationalmechanismoftransfer，issues

【正文】

中国现行农用土地制度的基础是土地承包经营权制度，国家通过赋予农民土土地承包经营权来保证农民对于耕地的占有、使用、收益和有限的处分权。然而，现行农村土地承包制经营制度存在着诸多问题，核心问题在于农民承包土地的转让行为受到严格限制，致使

1必要的土地规模经营难以实现。从产业经济学角度上看，通过适度规模经营来提高农业生产效率，是农业生产的客观规律。现行土地制度把土地和农民的关系凝固化，难以实现土地的良性流转和集中。同时由于土地制度僵化，影响了城乡之间互动良性发展，带来诸多社会问题。上述种种问题的解决，离不开农村土地承包经营权的流转。因此，通过完善土地承包经营流转制度，实现农用地有序流转，应当是农村土地深化改革的主要任务之一。

一、农村土地流转的必然性与可能性

（一）农村土地流转的必然性

1、家庭联产承包责任制的缺陷要求农村土地流转

中国现有农村土地承包经营制度起始于上世纪80年代初，经过两轮全国范围内的土地承包，形成了以家庭为单位，按农业人口均分土地为特征统分结合的双层经营体制，并由2002年颁布的《土地承包法》加以确认[1]。我国农村现行的家庭联产承包责任制提高了农村生产中家庭经营的效率，解放了生产力，推动了我国80年代农业经济的发展。然而家庭联产承包责任制造成了土地零散分割，农户经营规模狭小，无法实现土地的规模经营，成为农业进一步发展的瓶颈障碍。农村土地逐渐集中和农业经营规模的扩大是现代农业发展的必然趋势。中国入世，小块土地分散经营的农业面临极大的挑战。只有通过土地流转和规模经营的实现，家庭联产承包责任制才能焕发新的活力。

2、农村经济的发展要求农村土地流转

改革开放之初，我国农村产业结构单一，农村经济基本上是农业经济，农业产值占农村社会总产值的比重在75%以上，务农劳动力占农村总劳动力的90%。但随着乡镇企业的异军突起，非农产业在农村经济中占到了越来越大的比重，许多农业劳动力不断转移到非农产业，农村产业结构和就业结构发生了重大变化。同时，由于农村人口自然生老病死和越来越多的农民进城务工等情况的出现，加上对农业生产规模效益的追求，使农村出现了流转土地的客观需求。因此，实行农村土地流转可以使那些无力或无心经营土地的农民能自由自主地转出土地，愿意种地的又能自由地转出土地，在总量上保持劳动力和土地的优化组合。

（二）农村土地流转的可能性

1、土地流转制度的构建可以对农民的心理习惯进行因势利导

②虽然土地流转表面上不利于基本农田保护，但这只是表面现象，只要我们对问题深层

次的症结有足够充分的认识，并在土地流转制度的构建和设计时做好相关工作，因势利导，就可以顺利地推行。这一深层次的症结就在于中国农村土地集体共享的惯例[2]。依据这一惯例，比较土地和人力这两种资源的相对价值，后者能够增益的价值较低，因此在社会规则形式上，对土地的保护自然就会优先于对人力及其个体权利的保护。正是历史惯性形成了相

③当多数中国农民的生存更多地依赖土地而不是权利的保护，所以包括村社调地在内生存措

施倾向于实现集体土地的增值效益，而不是保护个人权利。说到底，其实还是土地对农民长

③期以来形成的基本社会保障价值使得人们不得不依赖土地。但同时，农民对于现有土地制

度的低效益的感受无疑是最深刻的，他们也想像欧美国家那样发展高效的现代农业，只是由于体制上的原因而陷于无奈的境地。这就为我们进行土地流转提供了可能性，只要做好配套工作如健全农村保障制度等，对其进行因势利导，弱化土地对农民的生存保障功能，降低他们对土地的依赖，就可以收到既实现土地的增益价值又最大限度地保护农民个人权利这一两①参见《土地管理法》第421条的规定。

②指农民集体将土地调转给农村合作社经营。

③由于农民对土地有着一种特殊依恋情结以及土地的均分制与计划生育的内在矛盾，农村土地的保障功能使得土地流转的形成难以实现。

全齐美之功效。

2、国家政策提供的便利

无论是中共十七届三中全会掀起的土地改革浪潮，还是最高人民法院不断出台的涉农举措④，有关土地流转政策的司法化已成为一个颇令人瞩目的核心问题。可以说作为本轮土地改革的关键，农村土地不仅成为解决饱受争议、广为诟病的城乡“剪刀差”的制度化统筹实践，而且指向曾经作为重大制度创新的家庭联产承包责任制的历史性转变。更为重要的是，这是一场涉及中国农村既得利益调整、主流观念改变和体制运行方式演进的深刻变革。[3]有了

⑤国家政策的保障，尽管土地流转问题复杂，存在着不少认识上的误区和实践中的偏差[4]，

也极大地提高了克服困难，将农村土地流转制度构建顺利推进的可操作性。

二、农村土地流转的模式

农村土地流转情况复杂，实行时必须因地制宜，不同的地区应采取不同的形式。有专家指出：“农村土地制度建设必须充分考虑到不同地区间的差别，应允许有不同的土地经营方式。

（一）租赁模式。土地承包者将自己承包的土地在剩余承包期内将其租赁给其他农户或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。应该说，这种做法有着一定的法律和政策依据，如2002年全国人大通过2003年3月1日实施的《中华人民共和国土地承包法》第10条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第2条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。其第6条又规定：承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。这种出租的形式对于出租人来说，他不必放弃土地所有权，即可得到土地租金，对承租人而言，他可以较小的代价，在租期内得到土地使用权。

目前这种模式在大部分农村普遍运用。其中比较成功的典型有长沙县北山镇刚挂牌成立的圣毅园农庄，它租下1万亩稻田，连租17年。4个村的农民把土地经营权交给农庄，农庄按每亩一年325公斤稻谷的标准支付租金给农民。粮价涨，租金也涨，确保口粮不愁。有的农民还可以到农庄打工，获得一份工资收入。目前，出租土地的农民已从圣毅园领到头年650万元的租金。圣毅园农庄的挂牌运作，就是农村土地流转的典型事例。

（二）土地信托模式[5]。农民把土地作为一种资源，委托给专门的组织，而该组织在“坚持确保所有权，稳定承包权，搞活使用权；坚持依法、自愿、有偿，不搞强迫流转，不搞行政定价；坚持不改变土地农业用途，确保耕地复耕能力”的原则下，通过收取一定的信托服务费和签订信托服务合同的方式，将受托的土地转让给其它单位或个人以一定期限，受让者付给该组织一定的资金，该组织再把这些资金按照有关合同约定付给委托的农民。这种模式在农业机械化比较发达的地区普遍存在。

[10]周立江.论土地承包经营权的身份制约.法学论坛2010年第4期

[11]贺雪峰.农村土地流转要慎重.理论参考2009（1）

[12]卢春华.浅谈农村土地流转中存在的问题及对策，载《延边党校学报》第19卷第1期，2004（3）