《重庆市城市土地储备机制的现状分析》

重庆市城市土地储备机制的现状分析

2002年，重庆市出台了《重庆市国有土地储备整治管理办法》，建立土地收购、储备、整治制度，土地储备效果立竿见影，当年土地出让金就增加到11亿元，2003年增加到22亿元。到2004年上半年，主城区征收土地出让金达37.8亿元，同比增长153%。从目前的情况来看，代表重庆市政府行使土地运营职能的土地储备企业共4家：重庆市地产集团、重庆市城市建设投资公司、重庆渝富资产管理公司和重庆市水利投资有限公司。此外，重庆市高等级道路投资公司也参与土地储备。土地储备机制不仅有利于城市对建设用地进行总量控制，也增强了政府对土地市场的宏观调控能力，土地储备获得的利差，能够成为未来政府的财源和城市建设的资金。

一、重庆市城市土地供应形势紧张

根据重庆市国土资源和房屋管理局披露的数字，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但到2005年上半年已用去了4.5万公顷。这意味着，未来5年重庆用地量将不得不控制在5000公顷以内。从工业用地来看，按照1997年的重庆市城镇建设总体规划，到2010年重庆市工业用地只有66万亩，现在已经基本用完。

随着国家宏观调控后银行对房地产开发贷款的严控，中小房地产开发商陷入了资金或土地储备的困境：一是花巨资购买的土地因为不能继续从银行获得贷款而无能力自行开发;二是由于国家对土地的调控政策趋紧，重庆市的商业开发用地愈益紧张。在重庆出现“地荒”的严峻形势目前，迫切需要土地储备机构发挥积极的作用。从长远来看，国家的土地政策越来越严格，“地根”呈紧缩的趋势。只有实现土地市场化运作，才能提供更多的优质土地资源，促进土地的高效、集约、协调利用，优化城市功能，提升城市形象，实现城市经济社会的可持续发展。

二、重庆市存在五大城市土地储备运作主体

为了实施城市土地储备，促进土地资源优化配置，确保国有土地资产保值增值，重庆两家最早的土地储备运营商是重庆市地产集团和重庆市城市建设投资公司。

2003年2月，重庆市成立了“重庆市地产集团”，这标志着重庆市的土地储备制度进入了一个崭新的阶段。“重庆市地产集团”作为重庆市的八大投资集团之一，是由重庆市政府注资的专门从事土地收购、储备、开发、整理、出让、战略投资的市场经济主体。重庆市地产集团的主要任务：一是建立政府主导型土地储备供应机制，调控土地供应市场，保证城市总体规划和土地利用总体规划的实施，通过市场运作机制进行土地整治，提供“熟地”交由政府拍卖，为政府积累资金;二是落实市政府关于土地开发整理的要求，为实现耕地“占补平衡”提供新的耕地资源;三是承担市政府确定的廉租住房项目建设;四是结合土地储备，承担市政府涉及旧城改造建设等交办的任务。

重庆市城市建设投资公司是重庆市建设委员会和重庆市财政局为了完善城市基础设施建设领域的建设项目业主制，于1992年共同发起组建的国有独资公司。2002年6月，为加快重庆投融资改革进程，市政府明确重庆市城市建设投资公司的战略定位为：城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总账户、城建资金筹措所需土地的总储备。围绕着“三总”定位，公司经过资源整合、资产重组、改革创新，在主城区重大基础设施项目建设、路桥收费体制改革、土地整治储备以及在深化投融资体制改革、强化管理和加快发展等方面逐步建立起了良好的市场基础和良性循环的城市建设筹融资偿债机制。2003年，公司的注册资本金增加到20亿元人民币，同样也是市政府直属的八大投资集团之一。

2005年5月，重庆市政府分别以渝府（2005）66号文和70号文件，增加确认了重庆渝富资产管理公司和重庆市水利投资有限公司的土地储备职能。这样一来，参与土地储备的运营商又增添了新角色。

重庆渝富资产管理公司除了负责搬迁、破产等企业遗留资产处置权利外，还将增加土地储备职能，土地储备范围包括：市政府为工业结构调整和发展安排的政策性储备;国有企业“退二进三”、环保企业搬迁及破产企业土地的收购储备;其它闲置土地的收购储备。

直属重庆市水利投资有限公司的重庆市水投集团土地储备整治公司，注册资本2亿元，主要负责组织实施市水投集团（包括其全资、控股子公司）土地储备整治项目。土地储备由重点水利项目所在区县政府及市政府有关部门根据其

建设投资公司，而该公司正是在拥有了这20亿的土地资产后，才在三年里终于赢利。

重庆渝富资产管理公司原来主要以处理重庆市国有不良资产为职，也在具体的操作中更多地运用了土地这个重要的资源。其中，引人关注的重庆市商业银行12.5亿元不良资产处置，就是一次典型的重庆资产置换模式——即由重庆市政府划拨一块价值上10亿元的土地给重庆渝富资产管理公司，再由重庆渝富资产管理公司以这块地作为抵押品，向重庆市商业银行贷款12.5亿元，重庆渝富资产管理公司再用这笔贷款直接购买重庆市商业银行账面价值12.5亿元的不良资产，然后再进行资产处理。在这笔交易中，土地的增值是重庆渝富资产管理公司最大的获利，也是土地市场化运作的具体体现。

同样地，属于重庆市政府的重庆高等级公路投资公司也是以资本手段获得不菲的土地储备。重庆高等级公路投资公司的途径是“通过公路建设项目来取得地权”，即以路权换开发权的新的融资模式。重庆高等级公路投资公司以市政府直属国有公司的信誉获得银行授信130多亿元，然后与和路桥建设相关的地方政府达成协议，重庆高等级公路投资公司负责公路及桥梁的建设，所在政府不用直接出资，而是以路桥附近的土地作为对重庆高等级公路投资公司的投资回报。而重庆高等级公路投资公司在拿到土地后，储备一段时间再通过招投标的形式拍卖地块，所得资金除路桥建设及银行本息后，获利也较大。例如，重庆高等级公路投资公司用投资2亿元的嘉陵江碚东大桥的所有权，与重庆市北碚区政府换回了大桥附近的4000亩土地储备权。当时单价每亩10万元的土地，在升至15万元后卖出，重庆高等级公路投资公司由此获得了近4个亿的利润，促进了国有土地资产的保值增值。