《重庆市城市土地储备机制的现状分析》

重庆市城市土地储备机制的现状分析

重庆市地产集团土地储备实践和对策

重庆市地产集团副总经理龚昌立在北京市深化土地使用制度改

革实践论坛上的发言

一、运作理念和模式

众所周知，自上世纪90年代中后期，房地产开发作为一项新兴产业迅速发展起来，并且很快成为经济增长的有效方式之一。毋庸置疑，房地产业的发展为完善城市形态，优化城市功能，改善人居环境起到了非常积极的作用，但是，随之而来的是土地粗放型利用的弊端逐渐显现，土地在供给和需求方面的矛盾日益明显。为了加强土地管理，提高利用率，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，以经营性土地招拍挂为主要内容的土地使用制度改革在全国展开，土地储备正是在改革过程中产生的一种新的土地运作方式。

重庆是一个年轻的直辖市，基础比较薄弱，经济和各项社会事业欠帐多，而且重庆是山城，以山地和丘陵为主，特别是三峡工程导致的移民迁建和库区淹没，使耕地和可开发利用的土地更见紧张，人均耕地低于全国人均水平。直辖以来，在“大城市带大农村”这一思想指导下，市委、市政府加快了城市化进程，逐步探索出适应市场经济运行机制的城市建设以及与之相配套的投融资体制改革思路：一是以建立有诚信的举债机制为重点，扩大政府投资规模；二是以搞好土地批租为重点，挖掘资源性资金；三是以资本运作为重点，扩大社会融资，最终形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元投资格局。在国家推进土地使用制度改革的大背景下，结合重庆市投融资体制改革的实际，重庆市地产集团应运而生。作为市政府“土地市场的调节器”和投融资主体，如何在市场经济条件下，以资金为媒介，通过运作，实现土地“资源-资产-资本”的循环增值，最终直接服务社会，是重庆市地产集团成立以来一直探讨的课题，也是我们的投资根本和工作实践的主要落点。

土地资源的内涵是非常丰富的，这些年来，房地产开发是城市实现土地增值收益的主要表现形式，我们认为，地产集团作为政府的投融资主体，应着眼于能够带动或推动经济和社会事业全面发展的城市基础设施、教育、文化、工农业生产对土地的需求上。因此，我们运作理念是：在政府主导下，立足于土地一级市场，主要对主城规划区的土地进行收购储备或征用，以储备的地块土地使用权证融资，再依照城市规划和供地计划开展土地整治工作，通过整治将生地转变为熟地，然后以招拍挂方式出让土地使用权，实现土地价值的最大化。我们的运作模式总体上讲就是充分考虑到重庆组团式城市形态特征，以片为主，以点为辅，片点结合，协同发展。具体表现为以下三种方式。

（一）依托重庆的城市发展规划和结构性调整方向，集中向中心城市的扩张区进行区域性投资。

自2003年2月集团成立以来，我们已经成功地运作了几个大片区投资项目：

一是西部新城项目。为开发西部新城，我们储备了该片区10000亩土地，同时承担了西部新城中20平方公里范围的基础设施建设任务。这一片区土地如果直接出让，价值20万元/亩，10000亩土地只能收入20亿元，而基础设施建设需投入40亿元，存在20亿元的资金缺口。为此，我们准备对储备的10000亩土地进行整治后出让，以解决资金问题。从2003年6月至今，集团已投资28亿元，随着道路、管网、水、电、气、讯等基础设施的逐步完成，昔日地势偏远的农村现在已经成了热火朝天的热土，集团储备地块已经表现出强劲的升值势头，现在出让价格可达60万元/亩，10000亩土地就可收回资金60亿元，扣除基础设施建设投入，还可产生20亿元的升值效益。

西部新城项目是我们集团比较成功的项目，成功之处在于它的开发建设不仅推动了重庆城市化进程，更为重要的是带来了西永微电子工业园的诞生。我集团在园区内集团储备土地11000余亩，并与当地区政府共同成立了园区开发公司。园区启动不到一年时间，已引进高科技项目6个，总投资20多亿美元，预计建成后年产值将达千亿元，同时提供大量的就业机会。我们的目标是将这一园区打造成中国西部信息产业高地，并通过做大做强这一产业实现重庆的产业结构调整，实现工业经济的上档升级和全面振兴。

另外，还有中央商务（南部）开发区项目储备面积13000亩，基础设施建设基本就绪，已出让土地462亩，回收资金3亿多元；九龙坡华岩片区项目储备土地5000亩，现征地拆迁工作已经完成，横贯片区的道路也已贯通，将成为2006年集团出让土地的重点区域；大渡口双山-建胜-钓鱼嘴片区将沿江21000亩土地全部纳入集团的储备范围，形成延伸到江中的半岛，是打造高档别墅区的最佳场所，具有极大的升值潜力；渝北悦来片区25500亩，是迄今为止集团最大的一个土地储备整治项目，项目区内两个水库面积4000多亩，使该地块刚刚纳入储备就成为开发商关注的热点。

（二）依据重庆的城市改造规划，在建成区内有选择的进行重点投资。

我集团的另一种土地运作模式是，由我集团融资，对旧城改造的重点——渝中区18个危旧房片区实施拆迁改造，整治土地后进行招拍挂；另外，根据市政府的规定，退二进三企业和主城区污染企业的老厂区土地和高校搬迁后的旧校区土地由我集团进行收购，收购资金用于企业和高校的搬迁和职工安置。

（二）用好用活融资政策，变单一渠道融资为多渠道融资。前面说过，2003年人民银行121号文件规定，土地储备贷款只能是短期贷款，最长不得超过2年，这就使周期较长的土地储备整治面临较大的还贷压力。但是，通过深入研究融资政策，我们注意到一个个问题：基础设施建设的贷款期限长达5-10年。而我们在进行整治的过程中，必然要先进行大量的道路、桥梁等基础设施建设，我们找到了融资政策与土地储备运作的结合点。为此，我们与国家开发银行重庆分行进行了深入的商谈，双方很快达成共识。2005年10月27日，双方签署协议，由开发银行为我集团提供50亿元的授信，集团以基础设施建设项目申请办理中长期贷款，贷款期限为5年。这样，在符合银行贷款政策的前提下，我们找到了新的融资渠道，成功的解决了贷款期限与整治周期的矛盾，银行也找到了有实力的贷款对象，取得了“双赢”的效果。

（三）积极探索，大胆实践，为土地储备的规范和完善作出积极的贡献。

近年来，全国各地都在土地储备整治机构和运作方式等方面进行了一些实践和有益的探索。重庆市的土地储备整治工作从1992年的土地整治处到2003年的地产集团，无论是规模还是在全市城市建设中的地位都发生了质的飞跃，对于土地储备的重要性体会比较深刻。三年多来，我们先后接待了40余批前来考察的兄弟城市的土地储备机构。通过学习交流，广泛了解了各地土地储备的工作情况和运作理念。去年4月，全国土地收购储备机构联谊会成立，又为土地储备机构提供了一个良好的交流平台。全国的土地储备探索已经引起了国土资源部的高度重视，并开展了一系列调查研究工作。也许可以这样预见，土地储备法律法规政策的出台已经指日可待。各位同仁，我国的土地储备制度尚需进一步探索和完善，这是时代赋予我们的重要使命。让我们顺应时代的发展，树立科学的发展观，共同努力，大胆探索，为促进土地高效集约利用，推动经济社会可持续协调发展，构建和谐社会作出应有的贡献。