《全国土地调查(土地详查)讲课稿》

全国土地调查(土地详查)讲课稿

土地管理宣讲材料

谭宁棠

土地资源形势与任务

一、土地资源的重要性

土地是民生之本、发展之基、财富之母，是人类生存和经济社会发展的重要基础。这列举三个方面。

一个是耕地，用来种植农作物，生产粮食来养活人口，我们国家的耕地不到世界的10%，但养活了世界22%的人口，提供了85%的食物。

二是对于农民来说，土地是最基本的生产资料和最基本的生活保障。为农民提供了40%—60%的经济收入和60%—80%的生活必需品。

三是土地的供应支持了城乡建设，保证了国家经发展的需要。1999—2007年之间，全国共批准新增建设用地3600多万亩，其中“十五”期间，平均每年新增建设用地530万亩左右，到2006年已经增长至600多万亩，2007年比2006年虽然有所下降，但仍然达到近600万亩。可以看出，土地资源为国家和地方重大经济项目提供了空间支撑。

2003—2007年之间，全国土地出让面积和价款都显著增长。仅2007年出让价款就达到近12000亿元，从资金上有力地支持了国家

1和地方经济建设。

二、土地资源的形势

1.土地资源的基本国情

我国土地资源的基本特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均土地少（尤其是人均耕地少），高质量的耕地少，可开发的后备土地资源少。

首先是总量多，我国土地总面积占世界土地总面积的7.2%，居世界第三位。仅次于俄罗斯和加拿大之后。

截止2007年，在土地利用现状中，耕地18.26亿亩，占全国土地面积12.81%。接近世界耕地面积的十分之一。

其次是人均土地少。我国人均土地面积11.65亩，仅相当于世界平均水平的三分之一；我国人均耕地面积不足1.39亩，不到世界人均耕地面积的40%。与世界主要国家比较，我国人均耕地仅相当于加拿大的1/

18、俄罗斯的1/

10、美国1/

8、印度的1/2。而且由于各地区人口、耕地分布的不均衡，各地区耕地资源的人均占有量也表现出很大的差异性。

全国有666个市（县）的人均耕地已经不足联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。北京、天津、上海、浙江、福建、广东等6省市的人均耕地已经不足0.8亩。

第三个特点是土地资源质量不高，在土地资源中具备优质耕作条

2件的少。在全国国土面积中，65%属于山地或丘陵，33%属于干旱地区或荒漠地区。55%不适宜人类生活与生产。35%受到土壤侵蚀或沙漠化影响。全国大于25度的陡坡耕地有600多万公顷，也就是9000多万亩。

从耕作条件来看，我国大多数地区的耕地耕作条件差，存在水源缺乏、干旱退化、水土流失、污染严重等问题。

我国水资源充沛、热量充足的优质耕地仅占全国耕地的三分之一，主要分布在东南部地区，这些地区多是经济发展快、建设占地多的地方。

第四个特点就是后备资源少，严重不足。据测算，全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，而这些资源60%以上分布在水源不足和水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，开发利用的制约因素很多。

我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8000万亩；土地复垦潜力近1400万亩。但是，这仅仅是潜力，要把潜力变成现实的耕地资源，需要大量的人力、物力、财力的投入，还要经过一个漫长的过程，甚至有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。另一方面，我国目前土地垦殖率12.81%，复种指数约为158%，利用程度均处于世界较高水平，进一步提高耕地资源利用程度的空间十分有限。所以从我国土地资源的基本国情来看，形势是相当严峻的。

2.土地资源的开发利用现状

从土地资源的开发利用现状看，总的说是粗放、浪费，主要表现在四个方面：一是建设用地十分粗放；二是城市土地利用结构和布局

3不合理，产出效率低；三是农村空闲住宅、空心村多，人均用地还在逐年增加；四是土地违规违法用地屡禁不止。

一是建设用地十分粗放，利用效率不高。不少地方宽马路、大广场、大校园等用地浪费现象仍然较为严重。

二是城市土地利用结构和布局不合理，产出效率低。我国工业用地产出率非常低，不到发达国家的2%。同时，不少大型交通设施、城市基础设施占地偏大。农村的建设用地也存在这种情况。

三是农村空闲住宅、空心村多，农村人均用地还在逐年增加。四是土地违规违法用地屡禁不止。

第一种形式是“以租代征”，即违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法占用农地搞非农建设。

第二是违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的甚至以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。

第三是未批先占先用，即没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先行征地、供地、施工建设。

3.土地资源的供需形势

从未来供需形势来看，土地资源与经济社会发展的矛盾将长期存在。

一是粮食安全对耕地的压力大。一方面看，耕地面积逐年减少。耕地从1996年底我国第一次土地详查结束时的19.51亿亩，减少到

42007年底的18.26亿亩。11年之内，全国就净减少了1.25亿亩耕地，约占全国耕地总量的6.63%。。另一方面看，我国人口高峰日益逼近，到2010年和2020年，我国人口总规模将分别达到13.6亿和14.5亿。

根据国家统计局提出的我国粮食消费标准，按人均粮食需求量880斤计算，到2020年全国粮食需求总量6.4亿吨。但是从国际市场看，全球粮食贸易量每年才2亿吨，所以我们要实现基本能够自已解决粮食问题，对耕地的压力非常大。

二是建设用地供需矛盾日益突出。近几年，全国建设用地的需求每年都在1200万亩左右，但只能满足50%。到目前为止，山东、江苏、上海、浙江、广东还有部分的省会城市已经把土地利用总体规划到2010年的控制指标都用完了。土地的供需矛盾非常突出。

“十一五”期间及今后一段时间，区域协调和城乡统筹发展战略的实施，区域基础设施建设力度的加大，都需要占用大量土地。刚才从粮食安全的角度来考虑，到2020年18亿亩耕地不能减少，现在是18.26亿亩，还有2600万亩，到2020年每年可以占用的耕地面积只有200万亩左右，前面已提到每年我们建设用地要1200万亩，耕地供应只占六分之一，所以建设用地的供给将面临很大的压力。

三、土地资源任务

坚守18亿亩耕地红线

1.为什么要坚守18亿亩耕地红线

5一是解决13亿人口吃饭问题，保障国家粮食安全。我国目前有13亿人口，专家预测到2030—2060年人口达到高峰，十几亿人口的吃饭始终是一个重大的问题、始终是头等大事。我们国家要实现粮食基本自给，在稳定现有粮食生产水平的同时，就必须保住18亿亩耕地。

二是保障国民经济又好又快发展。从2004年开始中央把土地同信贷一样作为宏观调控的闸门，就是要通过土地供应的总量、布局、结构和时序来调控、协调区域经济发展、调整产业结构、调整固定资产投资规模和社会事业建设。这是中央根据我国国情的一大创新，经过几年的实践，效果十分明显。守住这个闸门、保住18亿亩耕地对经济社会又好又快至关重要。

三是关系到社会和谐稳定。耕地对于我国7亿多农民来说是重要的生产资料，也是最基本的生活保障，如果耕地持续减少，在就业和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量的“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，直接危及社会的稳定。

四是造福子孙后代。当代人和后代人在占用资源上应该做到代际公平，近十年以来，我们国家的耕地减少了1亿多亩，长此以往将难以为继。耕地是世代人开发保留下来的，也应该世代传承下去。我们这代人不能吃祖宗饭、断子孙路。

2.坚守18亿亩耕地红线任务艰巨

可以倒算个账，目前只有18.26亿亩，也就是说今后可以净减少的耕地只有2600万亩，每年可以净减少的耕地只有200多万亩，我

6们还要搞建设，任务是相当的艰巨。

从过去的情况看。前十一年，全国耕地面积净减少1.25亿亩，年均净减少耕地1200多万亩。通过土地整理、复垦和开发，全国共补充耕地面积3965万亩，实现了建设用地的占补平衡。但补充耕地的质量一般都不如被占用的耕地好。

从今后的发展来看。今后相当长的一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，我国人口还将继续增加，经济建设占用一定数量的耕地不可避免，还有生态退耕、农业结构调整和灾害损毁等，耕地减少的因素依然存在，土地供需矛盾将越来越尖锐。可能有人会认为，占了耕地可以补充，但是补充耕地的难度已经越来越大。

3.守住18亿亩耕地的具体任务

一是提高土地利用规划计划的强制性。首先要不断提高土地利用规划计划的科学性和可操作性。其次土地利用规划计划要把守住18亿亩耕地、守住基本农田、守住高产稳产田作为其主要内容之一，采取倒逼的方式来安排非农用地。第三要统筹城乡、统筹交通、统筹水利及生态建设等用地，不断形成界限分明的、区域特色明显的、国土资源优势极大发挥的、区域功能相互补充、协调的不同功能区域。

在此基础上，各级政府要增强落实土地利用规划计划的坚定性，强化土地利用规划计划对城镇建设用地的约束作用，强化土地利用规划计划对公共设施及生态环境建设用地的约束作用，强化土地利用规划计划对新农村建设用地的约束作用。

7二是落实耕地保护有关法律法规。首先是各级政府和广大人民群众要知法、懂法和守法，这也是我们这次宣讲的主要目的。其次是各级政府部门，特别是国土资源管理部门和利用国土资源的部门要严格执法。

三是明确保护耕地的共同责任。提高各级党委和政府对保护耕地重要性、紧迫性和艰巨性的认识；通过各种方式加强土地国情国策宣传教育，切实转变用地观念，把保护耕地作为考核领导干部绩效的重要内容。

我国土地管理的基本制度

（一）土地公有制

根据《宪法》和《土地管理法》规定，我国实行土地公有制，包括全民（国家）所有制和集体所有制。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。

2006年国务院31号文件明确：禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限制在依法取得的建设用地范围内。同时明确了法纪：未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设21的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，应当依法追究有关人员的法律责任。

“以租代征”这一违法行为往往是综合违法行为，涉及多个违法主体，具有多重违法性质：其中，国家机关工作人员（如县市政府领导人）批准“以租代征”的，以非法批地论处；单位或个人“以租代征”占地进行非农业建设的，以非法占地论处；农村集体经济组织“以租代征”的，以非法转让集体土地论处。

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