《[土地出让金大调查]土地出让金》

[土地出让金大调查]土地出让金

6月，房地产调控棋至中盘。就在各地频传“土地出让金同比大降”，“地方政府或为调控松绑”之际，一项有关土地出让金现状的中央部委摸底调研正悄然推进。《财经国家周刊》记者获悉，财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外，还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。记者获取的财政部内部调研方案显示，“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内。其中，个别问题容易让人们对下一步政策改革产生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”，“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”。“报数”难题财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”要求各地选择2~3个有代表性的市县，填报土地出让收支数据，于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今，约定的“截稿”时间已过去月余，各地却鲜有如约上报者。陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人告诉记者，20多天前，他们就以省厅的名义下发文件，要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日，数字却始终报不上来。这位负责人说，在市县当地，“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多，以至于“统计口径”很难一致，导致土地出让金透明度极差。陕西省财政厅相关负责人也告诉记者，他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策，具体财务数据也不掌握。建议记者到市县当地去了解情况。而在市县当地，土地出让金也是一笔糊涂账。《财经国家周刊》记者在陕西省宝鸡市采访时，从财政、国土、土地收储中心和公开信息整理4个渠道得出4组截然不同的土地出让金统计数字，金额“跳跃”从几亿到几十亿元不等。在安徽省，一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说，对于各市县的土地出让金财务数据，省级财政部门实际上仅能收到一个“打捆”的信息。陈维光告诉记者：虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立，但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用，但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”近年来，在土地出让收入统计上，一个令外人费解的现象是，财政部和国土资源部公布的全国土地出让金总额总是对不上。例如，2010年全国土地成交总价款，财政部的全口径统计是2.7万亿元；但国土资源部内部的统计则是2.9万亿元。前后竟相差2000亿元。国土资源部一位不愿具名的高级官员告诉《财经国家周刊》记者，造成这种差别的原因，在于财政系统和国土资源系统对于土地出让收入的统计方法不一致。财政系统是按照年度计算土地出让的各项收支，而国土部门则是按照每宗地的具体情况计算土地收益，一宗地块的成本支出，可能会体现在下一年度的统计中。据了解，计量经济学上有两种统计方法：一种是按照时间统计，即上述财政部使用的统计方法；另一种是按照横截面统计，即国土部使用的方法。而在两种方法之上，目前还有一种最新的计量方法，即“面板”统计法，可以按照时间，对同一块地的收支情况进行跟踪统计。上述国土资源部高级官员告诉记者，这次财政部之所以联合国土资源部进行土地出让收支调研，必然会触及两个部门统计方法不对称的症结问题。60%成本区由于财政和国土两大系统对土地出让收入的统计方式存在分歧，导致土地出让金收支不透明久被诟病。2010年6月，国家审计署公布的一项抽查结果显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中，绝大部分是指土地出让收入。自2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号文件）出台以来，近年来财政部等中央部委几乎以“每年一道”文件的频率，反复要求将地方的土地出让收入纳入基金性预算监管。要求“亮化”土地财政的态势，仅在2008年国际金融危机期间略有舒缓。财政部曾在一份文件中罗列了当前各地土地出让金管理乱象：土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理；已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长；拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收；越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失；未按规定编制土地出让收支预算等等。土地出让金收支账本难被看透的背后，是地方政府“土地财政”的日渐庞大。公开数据显示，许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。以《财经国家周刊》记者调查的安徽、重庆、陕西为例。2010年，三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%：安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元，土地出让总价款约为1000亿元；重庆市地方财政收入1991亿元，土地出让金总价款约为900亿元；陕西省2010年地方一般预算收入958亿元，土地成交总价款387亿元。国土资源部副部长�小苏此前在接受《财经国家周刊》记者采访时曾表示：“关于土地财政，10个人有9个人存在一个大误解”。�小苏称：2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，“这其中，有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。接受《财经国家周刊》记者采访的国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法，认为土地出让金总额中，只有40%才能算作真实的土地出让收益。上述国土部不愿具名的高级官员甚至告诉记者，土地出让“净收益”仅为总价款的20%。在记者采访的陕西省宝鸡市，当地财政部门正是按40%的比例，从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益，纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%，则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。这已明显违反了国务院2006年第100号文件的规定，即土地出让收入必须“及时足额纳入国库”，进行基金性预算管理。对于土地出让金中60%是成本的说法，也有一些业内人士表示怀疑，认为因缺乏有效监管，“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用，也可能会以“60%”为掩体。但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军告诉记者，当前征地过程中，实际发生的费用远远大于理论。“比如说要征老百姓的地，非但要负责他们的吃喝玩乐，还往往要把他们组织出去参观考察学习，甚至经常是在酒桌上谈事情，这些都要产生很多额外支出。”正因如此，土地出让金中“成本”到底是多少，在财政部门，成了一本算不清楚的“糊涂账”。而国土部门则凭借“宗地统计法”的优势，对土地出让的成本和收益情况，掌握得更为清楚。改革出路与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的，是各界对“加强土地出让金使用管理”的热议。全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在今年“两会”发言中表示，过去5年，全国土地出让收入高达7万多亿元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

卢步东当时提出的四项具体建议是：对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计；立法规范土地出让收益使用途径；赋予省级政府监管职责；改变“寅吃卯粮”的状态，将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取，或建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展预留空间。实际上，对于改革当前土地出让金管理制度，业界已探讨多年。国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议，将土地出让金制度总结为五大弊端：与民争利；分布不均、拉大中西部财力差距；土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳；侵占农地、耕地，影响粮食和环境安全；透支未来、绑架金融。正是这些对土地出让金制度的“讥评”，促使近年来改革始终朝着“收紧土地出让金”的方向发展。但往往却事与愿违。有知情的业内人士告诉记者，最初，相关法律中规定土地出让金只有两种用途：土地开发和城市基础设施建设。但近年来，土地出让金渐渐被视为“唐僧肉”，新农村建设、保障房建设、水利建设、教育投资，等等，都想从土地出让金中切取一块。在这位业内人士看来，近年来对土地出让金的改革方向，已与最初的法律规定发生了事实上的冲撞。他建议：“要么研究修改法律，要么适时取消一些过时的行政命令”。这位业内人士还表示，如果各项投资都要从土地出让金中出一部分，就会形成一个悖论：“一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政”；同时，过度制约土地出让金，或许还会对中央、地方的分税制体系造成伤害。但主张将土地出让收入纳入现行政策监管体系的声音似乎更大。财政部财政科学研究所副所长白景明接受《财经国家周刊》记者专访时就强调，当前土地出让金收支管理不是没有法度，而是“有法不依”现象严重。他认为，此次部委联合调研最现实的着力方向，是要在土地出让金预算管理上，把现行的制度贯彻下去；对土地出让金的使用管理要更加细化，加强监管。法制和正义，究竟该选择何者。这或许是摆在土地出让金深层改革的一项艰深课题。资料：财政部、国土部“土地供应及收支管理情况”调研提纲（部分）1.关于“土地财政”问题。本地区是否存在“土地财政”问题。本地区政府对土地收入的依赖程度。能否将土地出让收入、房地产相关税收、土地抵押贷款归纳为“土地财政”。

3.关于土地出让收入管理问题。中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题；中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用；若有必要建立土地基金，请说明土地基金应如何建立、使用方向及管理方式。

4.关于保障被征地农民利益问题。目前土地征收和出让制度是否合理；被征地农民的补偿是否到位；补偿标准和补偿方式是否合理；如何完善集体建设用地流转办法、调整收益分配关系，确保农民集体能够分享土地增值收益。

5.其他相关问题。2007~2010年，本地区与房地产有关的耕地占用税、契税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等收入规模及变化情况，占本级财政收入（含一般预算收入、税收返还和上级转移支付收入）的比重情况。对完善土地供应及收支管理的意见和建议。