《[牧区矿产资源开发与生态补偿的探讨] 矿产资源生态补偿法律制度》

[牧区矿产资源开发与生态补偿的探讨] 矿产资源生态补偿法律制度

一、牧区矿产资源开发过程中的利益分配以及存在问题

（一）中央政府、地方政府及企业之间的利益分配牧区矿产资源开发过程中中央政府、地方政府以及企业之间形成各种分配关系。主要渠道是中央政府、地方政府和企业之间通过各种政策框架下（如税、费等）用行政手段资源开发企业的利润进行利益分配。接下来通过案例进一步说明企业和政府之间的利益分配情况。图1是“世界银行、国家民族事务委员会项目课题组”根据鄂尔多斯伊金霍洛旗纳林沟煤矿价值链计算得出的。

图1纳林沟煤矿企业、政府、社区和社区农牧民的利益分配情况图

以上分配情况看，资源开发所带来的大部分利益企业获得，其次就是政府；而资源所在地农牧民，仅仅取得了极少部分的利益。在政府间的分配关系中，又形成了中央政府拿大头、地方政府取得部分利益的分配关系。资源开发企业在资源开发过程中获得了一半以上的受益，但是企业是否更多地承担了资源开发过程中形成的外部性问题呢。现实中显然相反，因为我国相关法律法规的滞后导致资源开发所形成的外部性问题转由地方政府来承担，因此企业“理所当然”地对环境与资源进行了利益最大化的开发。

（二）社区农牧民参与利益分配的渠道及存在问题

入股的方式分配企业利润。一些小的资源开发型企业为了得到当地农牧民的支持，吸收一部分当地群众作为股东。这些股东通过利润分成，获得一定的受益。同时，企业在税后利润中拿出一部分给当地村委会用于公共事业。值得注意的是，如果资源开发企业是中、大型国有企业的话，当地社区和农牧民很难参与到这种利润分配中。

土地补偿费。土地补偿费主要由两种方式获得。一是矿产资源开发企业向社区及社区居民征用，租赁土地而支付的补偿；二是因矿产资源开发所造成的地质灾害（如土地塌陷、水资源下降等）影响土地生产力，矿产开发企业对当地社区居民的赔偿。企业对地质灾害和环境污染等居民的赔偿起初是通过企业和社区农牧民之间协商来完成的。随着资源开发的不断成熟，这种赔偿机制也越来越完善，各地都形成了不同的标准，也专门成立了补偿办和煤炭协会等。然而征用土地和租赁土地而获得的补偿费，仅仅解决了这一代人失地后的生活问题；农牧民还有普遍关心的问题是下一代人靠什么生存的问题。

生态移民费。由于资源开发，资源所在地的生产、生活环境受到了极大地影响，一些土地被淹、塌陷、环境污染，已经不适宜人类居住。为了解决这一问题，唯一的办法就是通过生态移民，把原来居住的居民搬出去。费用是企业和当地政府共同承担。当地居民在生态移民后，生活水平有所提高，但生态移民破坏了原来的生产生活方式和社会发展环境，对其可持续发展也产生了一定的影响。

从发达国家的生态补偿经验来看，环境方面的投入占到gdp比重的2%—3%左右时，才能对环境起到较好的保护作用。2010年中国的gdp总量超过了397983（亿元），2010年对环境保护方面的财政总支出为2441.98（亿元），占gdp比重的0.614%。资源税收在财政体系中发挥的作用无足重轻，导致影响着财政支出对环境方面的投入不足。为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的资源税，1991—2010年之间从未到过财政总收入的1%。2011年9月21日国务院对《中华人民共和国资源税暂行条例》进行了修改和调整，但是与国外相比税率还是较低。如煤炭为例，中国煤炭的税率是1%的从价税再加上每吨0.3—5元，而在澳大利亚煤的税率是5%—7%，加拿大西北领地是5%—14%，密歇根州是7%。

（三）牧区资源开发企业生态补偿缺乏科学的补偿标准

通过上述政府、企业和当地农牧民之间利益分配的分析可以看出，企业无论是对生态补偿和其它（征用、占用）性补偿都缺乏科学依据，随意性很强，基本上是和当定牧民之间博弈的结果。补偿标准基本上采取“一刀切”的政策。这样的补偿方式容易出现“过补偿”和“低补偿”的现象，忽视补偿的空间差异。补偿标准的制定缺乏科学依据，补偿标准细化度不够，又不能因地制宜，导致在执行过程中出现许多问题和矛盾。