《快速城市化进程中的农民工住房保障问题研究》

快速城市化进程中的农民工住房保障问题研究

山西太原市城市化进程中的城中村问题研究

摘要：城中村现象是困扰我国城市化进程的特有问题。解决城中村问题，需要透过现象剖析本质，从其产生的历史根源入手，以辨证的视角全面看待其在城市化进程中所起到的消极和积极作用，抓住关键点，才能找到破解之法。太原市城中村改造通过重新解读城中村现象，转变观念，尊重城中村的客观存在，科学规划，引入城市协商管理理念，解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造，政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系等方面进行了探讨，为我国城中村改造提供了借鉴的思路。关键词：城中村；城市化；山西太原市1.城中村概述1.1城中村的背景

改革开放以来，中国进入迅速城市化时期，自上而下的城市扩展与自下而上的乡村城市化双轨并行，深刻地改变着中国的区域空间格局。

随着城市用地的扩展，越来越多的原来在郊区的村庄被纳入城区的范围，在城市发展的带动下，其产业结构、建设景观、生活方式等多方面逐渐具备城市的特质而与传统农村相区别。但因土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，它们又没有真正被纳入城市的统一规划、建设与管理，其发展往往有很大的自发性，在生产方式、生活方式、将射精管及社区组织等各方面更是保留了浓厚的乡村特色而与城市有所差别，从而形成了一种现象——城市里的村庄。

1.2城中村的概念所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“城市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

1.3城中村的特征1.3.1景观特征

“脏、乱、差”被认为是城中村景观的典型。城中村聚落景观形态既不同于传统农村聚落单家独户的单层住宅，也不同于城市多层建筑景观，是介于它们间一种不伦不类的景象。其建筑密度高、层数低、基础设施不完善、道路狭隘曲折不成系统以及配套设施不完善等。

但也有部分学者认为，城中村仍保留着良好的生态景观和人文景观，有挖掘的潜力。

1.3.2社会特征

主体人口为农业人口，但从事农业活动的人很少；人口集中，文化程度地，缺乏现代化意识，小农思想严重；治安混乱，社会问题严重。

1.3.3经济特征

集体经济实力强大，第三产业发达，以发展房屋租赁为主要经济模式。

1.4城中村的危害

“城中村”并不是我国城市化进程一路凯歌的“阳光”写照，城中村被普遍认为是“问题村”，受到全社会的普遍关注。“城中村”现象是近些年来出现的一个棘手城市问题。“城中村”具有农村和城市的双重特征，成为城市化和社会和谐发展的一个障碍。它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市进一步发展的需要，“城中村”问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的头等大事之一。随着城市化的发展，这些“都市村庄”已不能适应城市发展的需要，而逐渐凸显出许多社会问题。散播在我国各大、中、小城市周边城乡结合部的数量众多的“城中村”，实际上绝大部分已处于繁华的闹市之中了，其人口数量、村落规模、土地面积、座落范围和经济条件等虽不尽相同，但普遍地都存在着一些较为严重和十分突出的共性问题。这些问题严重影响了城市化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响。

2.太原市城中村现状

根据相关调查，截止2006年底，太原市城市规划区范围内共有148个城中村，人口约为27万人，总占地面积约为25160hm2，其中农用地约为14620hm2，建设用地约为8410hm2，未利用地约为2130hm2。各大城中村各具特点，但共性特征表现为以下4个方面。

2.1数量多、分布广，对城市发展影响巨大

太原市区的城中村，从城市核心区到城市边缘均有分布，涉及户籍村民约73306户，占太原城市总户数（69.5万户）的1/10，如果加上城中村的暂住和流动人口，这一比重肯定会大大增加；涉及土地面积为251.6km2，占太原市区总用地面积（1460km2）的17.2%，可以说掌控着太原城郊可开发用地的绝大部分。与企业、机关、社区三大类城市细胞一样，城中村也是太原城市的一个重要组成单元，对城市人居环境改善、城市肌理重塑等方面可谓具有举足轻重的影响力。

2.2街道狭窄，建筑密度高，公用设施配套不足太原市148个城中村的总建筑面积约为4868.5万平方米。城中村街道普遍保留着农业聚落时期的路网格局和道路形式，狭窄闭塞、通而不畅。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落内建筑密度超高，最高者甚至达到90%以上。狭窄的道路、高强度的院落开发及开敞空间的相对缺失，使得城中村整体建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小学、卫生所、村委大院等公益性设施之外，街巷里存在大量低档次的沿街式商业，公益性设施普遍缺乏。

2.3以住宅开发为主的违法用地、违法建设现象突出

城中村、城郊村利用其土地区位、土地价格等优势，将集体土地用于商品房

开发的现象屡禁不止，小产权房、违法临建、违规加层等行为常常发生在城中村的土地上。

2.4旧村开发强度逐步提高，新村建设不断增加

为获取更大的房租收益或在未来拆迁改造中获得更大补偿收益，城中村现有住宅体量在不断加大，高度在不断增加。大多数村庄采用各种借口新建住房，但其旧房却只是部分拆除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有问题并没有随新村建设而得以解决。

3.太原市城中村形成的根本原因

关于城中村的形成机制，正如张建明在1998年提出的“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制”。城中村问题的产生，归根结底源自于“城”与“村”协商机制的缺失，对城中村居民利益诉求“重堵轻疏”，缺乏必要的尊重和交流体制。太原市城中村形成的体制原因与我国大多数城市一样，可以概括为以下3个方面。

3.1土地管理制度不适应城市化进程要求

城市化进程中的城市建设是基于市场经济规律行事，在市场经济浪潮之下，城市规划区范围内的所有土地可以说均是城市开发的对象，并无差别可言。但从我国现行土地管理制度来看，城市所有土地归国家所有，而城中村土地的使用权归村落集体所有。产权差异化可以说无形地增加了城市建设统一开发管理的难度。产权差异和利益刺激使得村民在集体土地上建设逐利型私房成了一种自然而然的事情。

3.2城乡管理的“二元管治结构”与城市建设的“一元开发结构”不协调在我国城市管理体制中，城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理，管理的费用由城市政府负担，正所谓“食其俸，谋其事”，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社区由作为自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用均由村集体承担，“食其村俸、谋其村事”，本位主义使然，个别行为与城市管治相悖，似乎无可厚非。

3.3集体经济管理制度的“村籍分配体制”使得城中村“形散神聚”，难以解构土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍”分配制度，使得村民保持村籍成为了其最直接的选择，因为只有拥有村籍才能享有村集体经济组织收益的收益权、分配权和监督权。相对于城中村集体的收益分红，“农改非”所带来的城市低保、医疗、养老等福利保障显得并无太大诱惑力。所谓“法不责众”，以“村籍”凝聚而来的村集体组织在抗衡城市经济的市场压力和城市管理的行政压力面前显然具有更大的回旋余地。

4.太原市城中村存在的价值

张京祥等学者认为“城中村在支撑我国快速而‘粗放’的城市化过程中承担了重要的作用，具有非常现实的意义”。笔者非常赞成这一观点，从太原城市发展实际来看，城中村起到的作用可以概括为以下3个方面。

【6】

陈洁.城中村改造的模式与对策初探[j].江苏城市规划，2009，（3）.【7】

谢志岿.村落向城市社区的转型—制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究[m].北京：中国社会科学出版社，2005.