《土地利用管理制度的缺陷与完善》

土地利用管理制度的缺陷与完善

伴随1978年以来的城镇化步伐，我国《土地管理法》经历了三次重要修订：第一次是1986年针对小城镇建设过快，耕地侵占严重等问题，制定了土地征用、规划制度，国有土地使用权制度，初步建立了国有土地利用管理的法律法规体系;第二次是1998年为了进一步保护耕地，应对大中城市向外扩张等问题，建立了土地用途管制制度、基本农田保护制度、占补平衡制度;第三次是2011年补充了《全国主体功能区规划》，从全局的角度对地方政府行为进行了规范，同时也为《土地管理法修正案》草案的出台提供了总体思路;经过三次与时俱进的阶段性改革，我国土地利用管理制度有效遏制了土地违规占用、利用效率低下等问题，但在管理内容、手段等方面仍存在一系列问题，这些问题如不及时解决，将不利于新型城镇化建设的可持续发展。

一、我国土地利用管理制度的缺陷

（一）土地利用与管理主体角色错位。土地是新型城镇化建设的重要资源，只有依靠市场机制形成的价格信号调节供求，才能最大限度实现土地的最佳利用。就目前来看，我国土地利用缺乏真实、有效的价格信号，土地供求不平衡、利用效率低下等现象仍较为普遍。我国城区土地属国家所有，但建设项目的批准权却归地方政府所有，项目需经当地土地管理部门审查后报送本级人民政府批准。这种情况下，地方政府就兼具管理者和土地出让者的双重身份，地方政府对土地的规模、定位等具有直接决定权，很容易产生违法批地、征地等现象。

（二）土地利用与管理内容分散。在新型城镇化发展的过程中，土地资源的利用要综合考虑生态环境、水资源利用、基础设施建设、耕地保护等一系列内容，使城镇空间分布与城镇规模尽可能同土地资源的承载能力相适应。但就目前来看，我国城镇土地利用还仅仅停留在类型的层面，不注重土地开发及利用过程中对周围产生的各种污染，城市雾霾、地下水污染等问题持续加重。从部门设置上看，我国土地管理部门仅负责监督与管理工作，内容涉及土地用途管制、利用规划、落实耕地保护政策、监督查处土地违法行为等;住建部门负责规范住房与城乡建设秩序;环保部门负责环境污染与破坏的预防与治理。这些部门监管侧重点不一，土地项目的审批要获得上述部门权责范围内的许可方能动工，但这些部门相互孤立，整体联动不强，对土地的综合利用仍缺乏统一的管理。

（三）土地利用与管理对象缺失。近年来，城乡一体化步伐进一步加快，城镇范围持续扩张，但如果不加限制，土地利用外部性超过城镇范围，城镇间的矛盾就会产生。地方政府在一定程度上缓解了土地纠纷与矛盾，但对于土地利用活动外部性所产生的问题仍不能顾及全面。2013年，我国《土地管理法修正案》草案中提出“对土地管理整改不力的，责令限期整改或暂停审批权”，这从法律层面对地方政府土地管理部门形成了约束，但仍没有涉及土地利用外部性的问题。

（四）土地利用与管理手段单一。控制用地总量、优化土地结构一直以来都是城镇化建设的总要求，但这仅限制了城镇规模，并不能起到提高土地利用效率的目的。从根源上讲，土地利用效率的提高还需利用激励措施。新修订的《土地管理法修正案》草案设立了耕地保护基金，规定了耕地保护补贴制度，但由于补贴费用由当地人民政府支出，补贴办法由当地政府制定，补贴仅针对耕地承包经营人，激励措施的效用有限。

二、我国土地利用管理制度的完善

（一）重新定位土地利用管理的目的。土地是土壤、水、动植物、人相互作用、相互竞争的共同体。以往的土地利用管理制度仅限于地方政府管辖范围内，且管理内容更多的是耕地保护方面。这虽然能够解决耕地占用、环境污染等问题，但对于新型城镇化来讲，表现出了明显的不适应。因此，有必要重新定位土地利用管理的目的，以土地可持续利用为目标，以促进新型城镇化建设为出发点，统筹规划土地功能，一方面对土地展开多样性利用，合理划分生产生活功能与生态功能，另一方面规范土地利用方式，保护土地的科学、历史、文化、景观等方面的价值。

［1］jackharvey，emiejowsey;韩乾译.都市土地经济学［m］.台北：五南图书出版公司，2004：342～343

［2］伊利•莫尔豪斯.土地经济学原理［m］.北京：商务印书馆，1982：251～252

［3］赵可，张安录.城市建设用地扩张的驱动力———基于省际面板数据的分析［j］.自然资源学报，2011，8