《财政监督新机制经验交流》

财政监督新机制经验交流

历史固然决定了财政监督的地位，但发展中的困惑却清醒地表明：这是一个亟需变革的事业。

思路决定出路。当全国财政监督工作会议提出全面构建财政监督新机制时，一个崭新而宏伟的蓝图便呈现在大家面前，财政监督事业由此豁然开朗。

高度决定一切。面对发展中的问题，金莲淑同志的报告从财政监督现实际遇与未来发展角度出发，站在科学发展观的高度，引领财政监督事业进入了一个全新发展阶段。

一、完善的运行机制是财政监督发展的必然要求

l、建立健全财政监督运行机制是时代的需要

如同任何改革一样，审视财政监督运行机制脱离不开时代背景。随着经济市场化、社会多元化、公共财政的深入发展，中国财政赖以生存的外部经济条件发生了巨大的变化，尤其是党的十六大、十六届三中、四中全会和20*年中央经济工作会议中，提出的关于“树立和落实科学发展观”、“提高党的执政能力建设”、“全面构建社会主义和谐社会”等科学论断，对财政的发展赋予了新的使命。以公共财政在构建和谐社会中使命为例，财政部副部长楼继伟曾强调，公共财政要致力于市场机制的和谐；经济运行的和谐；社会发展的和谐；全体人民福祉的和谐。而财政监督的使命与这些使命方向完全一致。

变化着的财政形势和富于生命力的财政使命，对财政监督工作提出了新的客观要求——与时俱进，创新发展，顺应财政发展的要求。于是，一场场变革在财政监督工作中悄然进行——财政监督日益成为财政管理中一个重要环节，融入到财政运行机制之中。如，党的十六大、十六届三中全会提出了“要完善预算编制、执行的制衡机制”的要求，辽宁、江苏、青岛、湖北等省市将监督关口前移，参与预算编制、执行情况的监督审核，保障了部门预算改革取得实效。又如，在构建和谐社会的使命中，各地财政监督工作围绕中央和社会关注的重点、热点问题以及财政改革事项和重大财税政策执行情况进行调查，并有选择地开展专项检查，保障了国家政令畅通。

在历经大量的融入财政管理的变革后，一个重要的命题。财政监督工作机制建设呼之欲出。这是一个有着深深时代烙印的命题，它传承着现代财政的理念，预示着公共财政在新形势下的一种变化。换句话说，财政监督工作机制建设是时代的需要，对在公共财政框架下，实现财政资金管理的全程动态监控，充分发挥财政监督在推进市场经济体制的完善、整顿和规范市场经济秩序、确保财政宏观政策执行、提高财政资金效益等方面有着重要的现实意义。

2、建立健全财政监督运行机制是现代财政管理的内在需要

新时代赋予财政盎然的生机，也给财政管理带来变革的压力，财政监督的变革要求也在这其中。

随着财政改革的逐步深入和财政管理的不断细化，加强财政监督的要求日益迫切。以建立稳定长效的财政监督工作机制为突破口，使财政监督成为财政管理必不可少的一个重要环节，实现财政监督与管理一体化，最大程度地发挥财政监督促进财政改革与发展的职能作用，这成为全体财政监督人的共识。正如一位经济学家所言：站在新的历史时期，建立健全财政监督新机制已迫在眉睫，中国几千年都没有离开过行政管理习惯的影响，必须转变和有所突破，采用新思维、新技术、新方法；否则就会被另一种比行政力量更强的经济力量所扭转。

的确，没有什么比“自我革命”更能产生强大推动力的了。作为财政管理的内在需要，财政监督全面参与到财政改革之中，在诸如部门预算、国库管理制度、政府采购、收支两条线、绩效评价等改革中，财政监督及时处理各种矛盾、纠正各种违规违纪问题，已成为保证这些改革不走样、变形，有效推进公共财政体制建设的重要屏障。

但是，现实中财政监督却有尴尬的一面。相对孤立的或仅表现在财政监督工作点上的成功经验，掩盖不了财政监督长远发展的机制性缺陷。“进步的、成熟的财政监督工作必定是全面融入财政管理之中，拥有稳健、良性的运作机制，并在环环相扣的制度设计之中发出夺目的光彩”，一位财政资深人士说。

其实，从财政管理与财政监督两者相辅相成的关系中不难看出，任何对这两者的割裂，都是错误的。完善的财政管理体系是财政监督有效性的基本条件，财政监督是财政管理的有效性和管理目标得以实现的不可缺少的保障。诚如中国社会科学院研究员何振一教授所言：“财政监督是不同国别体制下财政管理的共同需要。在实践中，既不能抛开财政监督的需要来搞财政管理的建设，也不能离开财政管理体系的安排去研究财政监督的制度建设。因此，只有把二者有机地结合起来作为一整体进行制度安排，才能达到预期的目的”。而财政监督机制建设正是二者的有机结合。

3、建立健全财政监督运行机制是财政监督自身发展规律的要求

经过26年的改革，我国已经初步建成了公共财政框架，开始进入如何深化公共改革和完善制度内容的历史阶段，财政监督也开始从传统的计划型模式朝着市场型模式转变。

财政的公共化改革对财政监督提出了崭新的要求。公共财政是否建成的根本标志，是政府的收支活动是否为社会公众所决定、约束、规范和监督。其中公共性的财政监督就是公共财政不可或缺的基本内容之一，是确保社会公众能否真正决定、约束和规范政府收支行为的基本手段。

而要做到这些，我国传统的财政监督制度是无力胜任的。与传统的计划型财政监督模式相比，市场型的财政监督既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求，具有了全新的内容，富有丰富的内涵。这就需要按照公共化要求对传统的财政监督进行根本改革。建立财政监督运行机制正是这一要求的具体反映。

从财政监督工作发展规律来看，机制性的问题不是一个思路的问题、一个概念性的问题，是一个根本问题，是要转化为一种具体的组织形式和运作模式。如何规范运作这个组织，建立良性的运作模式，最优化地发挥财政监督工作效能，是财政监督工作内在的要求。新中国五十多年发展历程中，财政监督三次中断，又三次恢复，究其根源，就是始终没有形成一种长效的、稳定的运作机制。

从我国的国情来看，以1994年政府机构改革和分税制财政体制的实施为标志，财政监督步入了一个新的稳定发展时期。十年来，各地财政监督机构全面履行职责，在确保财税政策执行、推进财政改革、整顿和规范市场经济秩序、查处严重违规违纪问题、保障财政正常运行以及国家宏观调控措施的顺利实施的同时，积极思考自身的使命。在这一过程中，财政监督的理念、内容、方式也发生很大变化，实现了从检查型向管理型监督的过渡，这为财政监督的机制建设奠定了坚实的基础。“只有通过建立健全财政监督机制，把财政监督作为一个环节、一个组成部分，设计到财政运行过程之中，根植到财政管理当中，才能促进财政监督的全面协调发展”，财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志在昆明会议上掷地有声的讲话，道出了全体财政监督人共同的心声。

二、财政监督机制建设的基本框架

建立健全财政监督机制，是本次昆明会议的中心议题。而如何建设，是广大财政监督人深切关心的问题。为此，本次会议金莲淑组长围绕财政监督机制建设的基本框架，着重强调了建立财政监督工作机制的目标、原则、主要内容、方式与手段。

关键词之一：目标

金莲淑组长强调，要把监督作为财政管理的必要环节和组成部分，纳入制度设计和安排，形成财政监督与财政管理的紧密融合，实现对财政资金运行全过程的动态监控，构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作机制，使财政监督在构建和谐社会中发挥出更大的作用。在这一大的架构下，财政监督机制建设目标如下：

现实目标。围绕财政管理和改革，加强财政监督与管理业务的紧密融合，使监督方式逐步形成向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合；监督手段向信息化、科学化方向发展，实现财政监督工作规范化、制度化、高效化，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考等方面的重要作用，促进财政管理职能的全面落实。

近期目标。在2-3年时间内，研究充实财政监督的职责与内容，推进财政监督融入财政管理和财政改革的进度，强化财政部门内部制约机制，规范监督检查行为，探索实施财政资金安全性、规范性和有效性监督，不断提高监督工作质量和成效。

中期目标。到2010年，构建完善财政监督机制，初步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督管理运行体系，实现对财政资金运行全过程的科学、有效监督。

解读。从近期、中期和现实目标可以看出，金组长的报告十分科学、缜密，贴近现阶段财政监督发展的实际，既指明当前财政监督工作应努力的重点，又为未来财政监督工作发展描绘了一个美好愿景，一个需要广大财政监督人共同努力方能实现的愿景。

关键词之二：原则

建立健全财政监督机制是一项系统工程，必须统筹考虑、周密安排，严格遵循突出重点、注重规范、权责适应、逐步推进的原则。

实出重点原则，是指建立健全财政监督机制要结合实际，突出重点，讲求实效，体现特色，不搞一刀切。

注重规范原则，是指建立健全财政监督机制要注重规范，靠制度作保障。必须加强制度建设，规范监督检查行为，明确监督检查程序，与依法理财和建设法治政府相适应。

权责适应原则，是指建立健全财政监督机制要贯彻“有权必有责”的精神，确保权限的行使与承担的责任相适应。

逐步推进原则，是指建立健全财政监督机制是动态的渐进过程，需要循序渐进，分步实施，先易后难，逐步推进。

强化公共财政监督机制是建设法治政府、推进民主政治的本质要求。既然公共财政资金取之于公众，它能否全部有效地用于提供公共物品和公共服务直接关系到人民群众的公共利益。在现代民主政治制度下，国家应当构建有效的机制保证人民对公共财政监督权的实现。因此，“实现对财政资金运行全过程的动态监控，构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作机制”，无疑是建设法治政府、推进民主政治进程中一个重要的环节。

同时，强化公共财政监督机制也是从源头上防治腐败的重要措施。党中央、国务院非常重视从源头上治理腐败。十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出要深化财政改革，加强财政监督，防止源于财政资金管理使用的腐败现象发生。2005年2月，温家宝总理在国务院廉政工作会议上指出：“完善预算编制、执行的制衡机制，强化对预算执行的监控”。而金莲淑同志提出“建立预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政监督管理运行体系，实现对财政资金运行全过程的科学、有效监督”正是落实党中央、国务院指示精神的具体反映。

因此，在广阔的时代背景下，全面建立健全财政监督工作机制具有深远的意义，它是未来相当长的一个时期财政监督发展的一个方向。