《小议财政转移支付立法的建议》

小议财政转移支付立法的建议

摘要。肇始于1994年分税制和1995年过渡期转移支付制度的我国财政转移支付体系改革，至今已届10年。纵观我国当前的财政转移支付体系，可谓有得有失。一方面，它在一定程度上保证了财税体制的平稳运行；但另一方面，财政管理体制不可避免地带有过渡性，在实际运行中存在诸多弊端，与公共财政体制要求的转移支付制度有较大差距。

关键词：财政转移支付制度立法建议

要改善我国财政转移支付制度，使之符合社会发展的需要，推动经济发展实现共同富裕，推进立法是当务之急。在公共财政的各个重要环节中，我国已对预决算和政府采购进行了立法规范，然而财政制度是一个完整的体系，任何制度在缺乏相关制度配合的情况下都难以达到理想的效果。由于转移支付立法的缺失，当前我国财政运行中“敞口预算、预决算两张皮”等混乱现象成为始终难以克服的症结，也使《预算法》难以得到很好的遵守，这种局面的长期存在是不可想象的。

一、当前我国财政转移支付制度及存在的问题

从1994年起，我国的财政转移支付体系开始逐步进行改革，1994年实行分税制财政体制改革之初，采取了与原包干体制双轨并行逐步过渡的方法，转移支付的主要方式有：一般性补助范畴，体制补助与上解；中央财政对地方财政的税收返还；中央财政对地方财政的专项拨款；中央财政与地方财政年终结算补助与上解。从总体来看，我国现行的这套政府间财政转移支付制度，仍然是一种新老体制同时并存的混合型分税制财政体制，这种方式是不够科学、不够规范的，主要表现在：

（一）财政转移支付资金去向安排缺乏监督。较大比例的财政转移支付在资金拨付到各部委之后就进入失控状态，当前大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。

（二）一般财政转移支付制度不合理，均等化作用有限。一般转移支付是无条件的拨款，从这个意义上说，当前我国转移支付中的税收返还、体制补助、结算补助都具有一般补助的性质。但是，它们的作用与国际公认的财政学意义上的一般转移支付在政策目标上几乎完全背道而驰。一般转移支付的根本目标是实现地方政府公共服务能力的大致均衡，即以公平为主，兼顾效率。而我国现行财政转移支付制度却是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来的，因而在其政策目标的选择与定位上不可避免地受到了诸多限制。从某种意义上讲，我国现行财政转移支付制度实际上是效率优先，兼顾公平，虽与我国经济体制改革总方针相对一致，但与转移支付的根本目标相悖。其表现如下：首先，税收返还按收入来源正相关递增，照顾的是原“包干制”下各地区的既得利益，结果是对收入能力强的地区倾斜，与均等化目标毫无联系，客观上延续与固化了原有的不合理的利益分配格局，不仅没有均等化功能，反而扩大了地区之间的收入水平差距。其次，原体制补助与结算补助实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财力转移，其补助或上解数额都是双方讨价还价的结果，没有科学依据，并且体制上解地区同时得到大量税收返还，明显有失公平。

（三）专项转移支付拨付随意性大，使用缺乏监督。专项转移支付是有条件的拨款，与政府在某一时期的政策取向、宏观调控政策、处置自然或社会突发事件需要等因素紧密联系在一起，常常依客观情况的变化而变化。当前我国专项转移支付远远未臻完善，存在的问题主要表现在三方面：（1）有些项目重复设置，存在多头审批现象。这种做法使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。（2）有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。如财政部一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，一直没有得到很好的解决。这种做法，违背财政分级管理的原则，政策弊端十分明显。（3）有些资金的分配与实际情况脱节。我国目前的中央财政转移支付制度，既没有建立一套科学的测算办法，又缺乏有效的监督机制和法律保障。尤其是目前的县乡财政赤字较大，大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口，而且，有时资金规模相当庞大。

二、影响我国财政转移支付制度完善的主要原因

《财政转移支付法》要达到规范专项转移支付制度的目的，首先要建立专项转移支付项目及对象确定原则和发放程序，规范财政部和其他相关部门财政转移支付行为；其次应该规定专项转移支付计划在接受转移的地方政府或部门年度预算编定之前下达，地方政府或部门必须将其如实编入年度预算。规范地方政府和部门的财政转移支付行为。

（四）统一和规范财政转移支付的标准。以“因素法”取代传统的“基数法”，实现财政转移支付资金的公式化分配，是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。笔者认为，应以因素法取代基数法，并设计科学的、多因素的转移支付标准计算公式。因素法的基本原理是：选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均gdp、人口密度等，并以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素，如各地财政收入占gdp的比重。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的转移支付额。这种作法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，也有利于规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。

（五）界定违反转移支付制度的行为，并明确相应的法律责任。对在财政转移支付中出现的，如挤占、挪用、截留财政转移资金，不按规定范围和对象拨付资金，不按时下达转移支付计划，不如实将财政转移支付列入预算范围，自行改变资金用途等行为明令禁止，并明确其处罚方式：对违规违法的一级政府或部门，依据该转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚，明确罚款额度确定方法及罚款执行机构；对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式，对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制；建议修改刑法，对财政转移支付中严重违法的行为人规定相应的刑事处罚措施，予以严厉制裁。