《对教育公共投进差异与地方财政能力的研究》

对教育公共投进差异与地方财政能力的研究

摘要：本文利用我国县级财政统计数据，对教育公共投进差异以与地方财政能力的联系关系性入行研究。统计性描述发现我国生均教育公共投进呈现出明显的区域和省际差异；泰尔指数分解结果显示我国财政教育支出总体不同等主要由区域内以及省内差距引起。归回方法在控制地方财政能力总量、财力结构、政府间转移支付等因素对公共教育投进的影响后，发现政府可用财力和财力结构是引起财政教育支出差异的重要因素，而目前转移支付体系体例还没有充分施铺减小财政教育投进差距的作用，部门转移支付甚至有减少财政教育投进的效应。枢纽词：教育公共投进；不均等；地方财力一、引言跟着我国地区经济发铺差距的不断扩大，县级地区间发铺水平、政府财力的差距也在加大。同时，分级财政体系体例、政府间转移支付体系体例、农业税费改革对县级财力、基础教育投进水平的差距也产生了重要的影响，地方教育公共投进的不同等日趋显著，而这种教育发铺差距必将导致经济发铺差距的入一步扩大。因此，地区基础教育服务水平的均衡已经成为了经济协调发铺、社会妓女的重要组成部门。如何在财政经费有限的情况下，实现区域教育公共投进的均衡是我国各级政府面临的重要政策目标，也是学者们研究的重要题目。在我国，基础教育经费主要来源于地方财政教育支出和其它筹资渠道取得的预算外资金。因而海内学者主要从地方教育经费和教育财政支出两个角度考虑基础教育投进的地区差异。对教育经费地区间差距的研究多数以省级数据为基础。王善迈，杜育红（1998）通过对我国20个省、直辖市1988-1994年的数据入行的聚类分析以为，教育经费的区域性差异呈上升趋势。袁连生和王善迈（2002）对省际间义务教育经费的研究以为我国省际生均预算内公用经费的基尼系数超过了0.5，应加大中心政府对贫困地区的教育转移支付力度。魏后凯，杨大钊（1997）以为教育财政分权化改革是引起我国地区间教育投进不平衡的重要原因。其中，人均财政支出与人均海内出产总值是影响教育经费的重要因素。从县级数据出发的研究较少，其中王蓉（2002）对我国县级义务教育经费的不平衡分析后，以为我国义务教育经费支出的不均等大部门是由省内差异引起的，而非省际差异。沈百福（2003）对省级、地市级、县级地区之间教育投资的差异入行比较，也证实了省内各地级市之间的差异显著大于全国各省之间的差异，省内各县市之间的差异显著大于各地级市之间的差异。教育公共投进差距是研究地区教育投进差距的另一个重要方面。蒋叫和（1999）采用1753个县的数据，用基尼系数分析了不同收进水平县人均教育投资的相对差异以及生均教育支出的城乡差异，发现我国公共财政分配差异是引起财政教育投进差距的因素之一。同时教育经费的来源越来越多地依靠民间教育资金，也引起了区域教育投资差距的扩大。“中国政府义务教育支出”课题组2005年的研究指出，教育不同等源于政府教育支出的治理级次，以县为主的教育投资体系体例使经费投进和地方政府的财力紧密亲密结合起来，不可避免地会引起地区教育公共投进的差距。廖楚辉、张吕（2005）在分析我国政府教育财政体系体例的题目中指出，目前的财政体系体例中教育财政治理权限的不断下移是财政教育支出总体不足、教育机会不均等加剧的主要原因，教育的发铺需要有新的教育财政体系体例加以配合。在公共教育投进不均等的影响因素分析中，转移支付轨制对地方基础教育投进的影响是学者研究的重点之一。杜育红（1999）指出教育转移支付是财政转移支付的重要组成部门。财政转移支付分为一般转移支付和专项转移支付，前者包括税收返还和过渡时期转移支付，对缩小区域间公共教育服务水平的差距没有起到实际作用。专项转移支付资金多用于一次性或临时性的项目，不能从根本上减小地区教育投进差距。王善迈、袁连生（2002）以为，建立规范的、中心和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付轨制，是解决贫困地区义务教育经费题目的枢纽。李祥云（2002）在义务教育财政转移支付类型与不同政策目标组合的研究中指出，在不考虑财政纵向平衡的情况下，配套津贴是实现效率目标的最佳选择，一般性转移支付是均等地方义务教育财政地位最合适的机制。张光（2006）以浙江、湖北、陕西省为例，研究了县级净转移支付对生均财政教育支出的作用，以为在不同的省区，净转移支付对地方政府增加基础教育投进的刺激作用是不同的。这些研究大多从省级数据出发，但是在分税制财政体系体例下，县级政府是基础教育的主要负担者，也是转移支付的基本单位，基于县级数据的研究更具有现实意义。而且以去对教育支出影响因素的研究中，并没有入一步划分地方财力结构，缺乏针对各项转移支付对财政教育支出影响的实证研究。本文在鉴戒前人研究方法的基础上有所立异。首先，考虑到地级市辖区和直辖市所属区在一市之内有部门教育投资是共享的，在研究县级教育支出时这一部门教育投资无法体现，有必要将市辖区与一般县级单位区别考虑。因此本文仅包括了一般县级市、县区的样本，考虑一般县级单位教育公共投进的现状。其次，从地方财力总量和结构两方面分析它们对教育公共投进的影响。尤其是对本级收进、各项转移支付对公共教育投进的不同效应入行了具体分析，以此为基础提出平衡地区财政教育投进的政策建议。

二、数据和方法先容本文对教育公共投进不均等的描述运用了个人收进分配领域内常用的极差系数、变异系数、基尼系数、泰尔指数等方法。为了理解总体不同等有多少来源于组间、有多少来源于组内，我们对泰尔指数入行分解。不同等指标的分解有良多种方法，常见的有基于一定分组尺度入行分组的分解（ge熵指数），还有根据不同的收进来源入行不同等贡献的分解（shorrocks，1982）。本文采用的是划分人口子集的泰尔指数分解办法。假定总体可以分为j个组成部门，并且假定每个组内各元素的收进都相等，且即是该组均值时的不同等，即知足人口子集的可加可分解性：其中，i为总体的不同等指数，i（j）为第j部门的不同等指数，pj为第j组人口占总人口的比重，sj为第j组收进占总收进的比重。表示组内的不同等；代表组间的不同等。同时知足以上性质的不同等指标组成通熵系数类（thegeneralizedentropyclass）：为研究地方可用财力结构、各项转移支付等因素对教育公共投进的影响，我们运用多元归回分析的方法，采用弹性和非弹性分析两种手段，令控制变量和虚拟变量入进模型，对教育公共投进与地方财力结构的关系入行分析。所用数据来自于财政部预算司编写的2003年《全国地市县财政统计资料》中关于农村县级财政的数据。①包括全国27个省、4个直辖市共2056个样本。在入行统计分析前，我们对原始数据入行了收拾整顿。删除了辖区内总人口、在校生数据缺失的县区。同时，财力数据缺失的县区共90个，我们在对教育支出统计性描述时留存样本。根据研究需要，我们对所有的县区按照省区、不同区域入行划分。区域划分按照东中西部的划分尺度，东部包括北京、河北、福建、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、海南、广东11个省区；中部包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8个省区；西部包括四川、重庆、陕西、贵州、云南、西躲、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省区，把湖南的湘西地区、湖北的鄂西地区和吉林的延边地区也划为西部地区。在此基础上对样本添加了区域、省区编码变量。考虑到教育投进的比较关系到一地区的学生规模，我们用生均财政教育支出作为衡量财政教育支出的地区间差异的指标。

三、生均教育公共投进的不均等描述及分解我国2052个县级样本的统计结果见表1。结果显示，2003年县级地区教育公共投进存在较大差异。全国范围内，生均公共教育支出均值为1141.024元，最高的县达到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍。县级人均教育财政支出的基尼系数为0.289。在收进分配领域的研究中，基尼系数在0.3～0.4是比较理想的，0.4～0.5表示不同等程度较高。但是基础教育是一种公功法品，各地区大体一致的公共服务水平是理想的财政协调目标。目前地方教育经费主要有两个来源，一是政府的财政教育投进，另一个是来自民间的筹资。我们所比较的是第一种来源。但富裕地区其他筹资渠道获得的资金更多。因此，在包含了其他资金来源后，教育公共投进的基尼系数将会增加，王蓉（2002）的研究显示，我国1999年预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费。教育公共投进在区域间存在较大差距。表现在东、西部生均财政教育投进水平显著高于中部。2003年，东、西部生均教育公共投进均达到生均1220元以上，而中部地区仅为908.025元。同时，东、西部地区内部的不同等程度较高，中部地区则普遍处于较低水平。分析这种题目的可能原因是，东部地区经济发铺水平、政府财力水平较高，入而财政教育投进多。在西部大开发的背景下，西部得到的政策性财政支持较多，加上人口较少，生均教育支出水平相对较高，但是中部良多不发达省份在政府财力水平低、人口多的双重压力下，财政教育投进水平较低。教育公共投进的省际比较见图1，其中第一部门包括11个东部省区，第二部门为8个中部省区，第三部门为西部12省区。由图可以望出，东部的北京、上海、浙江、山东的生均教育投进遥高于其他省区，但东部地区内部差距也较大，河北、海南的生均支出与中部省区相称、甚至更低。西部地区西躲得教育投进水平与浙江、山东相称，但重庆、贵州、陕西、广西、甘肃处于较低水平。中部地区除吉林、黑龙江处于全国均匀水平外，其他省区均处于全国财政教育投进水平的较低阶层。为了理解不同群组内部与群组间的不同等对整体的不同等的贡献，我们对不同等指数入行分解。利用泰尔指数在组群间的可加可分解性，从东、中、西三大区域以及省际这两个角度划分人口子集。东、西部地区内部的不同等程度显著高于中部地区。东部地区泰尔指数为0.149，西部地区为0.14，均高于中部地区的0.10，这与基尼系数的比较结果相同。但值得留意的是，区域之间的不同等对总体不同等的贡献仅为5.44%，而区域内部对整体不同等的贡献率高达94.56%。我国一般县级生均教育公共投进的不同等主要是由区域内部不同等引起的。同时，对省际之间的泰尔指数分解也有相同的结果，省内部的不同等对总体不同等贡献较大。

（二）地方财政收进结构对教育公共投进的影响政府的可用财力主要由地方本级收进和政府间转移支付构成，其中本级收进反映了地方政府的税收能力和地区经济发铺水平，一般来说差异是比较大的。净转移支付政府在政府间转移支付中得到的实际可用的收进，政府间转移支付反映了中心政府为平衡地区财力、实现大体一致的公共服务水平而对财力低下地区入行的财政津贴。为了研究政府本级财力、净转移支付如何影响财政教育投进水平，我们建立了关于生均财政教育支出双对数归回模型，同时对东、中、西三大区域的分别归回，可以比较不同地区间那部门财政收进对教育支出的积极作用越大，或者说，地区教育投进的增加更加依靠于那部门财政收进的增加。模型中lny代表生均公共教育投进的对数，lnlf、lntr分别代表地方本级财政收进和净转移支付的对数，x代表农业人口比重。β1、β2反映了本级收进增大的百分比对财政教育投进增加的影响。全国整体与分区域的归回结果均显示本级财政收进与净转移支付对生均财政教育投进的弹性明显为正。即政府本级税收收进与得到的净转移支付的增加都会刺激政府增加财政教育投进，同时，净转移支付的弹性略高于本级财政收进。在东、中、西部区域间，财力结构的弹性系数有差别，东部地区教育投进的增加更依靠于本级税收收进的增加，净转移支付的系数仅为0.25。中部地区与西部地区更依靠于转移支付的增加，其中西部地区净转移支付的弹性最高，达到0.56，即净转移支付每增加1%生均教育投进增加0.562%。但西部地区本级财力的弹性系数仅为东部地区的一半。可以理解，东部地区的财力雄厚，教育投进的增加可以主要依赖政府财力，而转移支付的作用较小。而中、西部地区经济发铺落后、财力小，教育投进更加依赖政府间转移支付的津贴。尤其是西部地区，受到中心政府的良多财政政策的倾斜，转移支付成为教育投进的主要来源。

（三）教育公共投进与各项转移支付的关系一般来说，转移支付的增加对于地方财政教育投进的作用可能有三种。一是刺激作用，即转移支付的增加会鼓励地方政府增加教育投进。即转移支付刺激了地方财政收进的增加，政府将增加的收进用于教育。二是替换作用，即政府将增加的转移支付直接用于教育事业，原本用于教育的财政支出用于其他事业的发铺。三是减少的作用，即转移支付的增加减小了政府发铺教育事业的动力。例如有些转移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套资金发铺教育，这种情况下，转移支付实际上对财政教育投进的增加具有减少的作用。为了入一步划分转移支付的结构，理解目前转移支付体系体例中各项主要转移支付对公共教育投进的作用，我们对上一模型入行了扩铺，将净转移支付替代为各项转移支付。⑤（i=1、2、3、4、5）其中，为本级财力，为农业人口占总人口比重，包括五种主要的转移支付类型，分别是税收返还⑥（转移支付中最主要的组成部门，目前占转移支付总额的比重超过三分之一）、专项转移支付⑦，一般目的转移支付中的一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付（包括中小学教师工资津贴）。归回结果中最值得留意的是，农村税费改革转移支付在全国样本的归回系数明显为负，均匀税费改革转移支付增加1元，生均教育公共投进减少1.5元。东、中、西部门区域的归回结果也明显为负，尤其是中部地区税费改革转移支付与公共教育投进的负相关系数达到了-5.321，也就是说农村税费改革转移支付对农村基础教育公共投进存在一种“挤出效应”。农村税费改革转移支付是2002年我国免除农业税以后，中心政府为弥补农村县级地区原教育附加费、农村教育集资减免而专门设立的转移支付类型。农业税的免除减轻了农夫负担，但是实际上并没有增加农村教育公共投进。良多学者有过理论上的研究。以为在农业税取消以前，良多县级地区（尤其是中部贫困县区）农业税费占财政收进的比重很大。税费改革以后地方财政面临很大财政缺口，有的县区甚至80%的财力来源于上级津贴.而新的税费改革转移支付并没有划定用于教育的比例。在这种情况下，县级政府会将增加的税费改革转移支付首先用于行政事业费的增补，委曲维持财政平衡，减少基础教育投进（陈维青2005）。同时，其他的可能原因是上下级政府之间政策执行的不相容。一般来说，教育事业并不能在短期内反映地方政府的“政绩”，对高效益的追求使县级政府在得到转移支付后更多投进那些短期产出高的工业，从而减少了教育投进，对基础教育的努力程度降低（张光2006）。我们的实证研究证明了这样的一种结果。因此，入步县级地区财政能力，完善政府间转移支付轨制，是解决基础教育投进不足的枢纽。东部地区税收返还与教育公共投进的正相关作用明显。税收返还增加1元，公共教育投进增加0.29元。但是在中、西部地区作用并不明显。税收返仍是中心对地方税收上缴的部门返还。越是经济发达地区，其税收收进较高，按比例所得到的税收返还也就较多。一般来说，税收返还的目的是为了照顾地方的既得利益，其协调各地区经济发铺差距的作用较小。因而，财力充足的东部地区得到的税收返还较多，对公共教育投进的增长作用显著。专项津贴与一般性转移支付对生均教育财政支出的作用明显为正，同时，一般性转移支付的系数大于专向津贴。专项转移支付的款项有严格划定的用途，例如针对教育⑧、医疗、社会保障等公共服务的专项津贴。各省在使用这类资金时不得挪作它用。分区域的归回分析结果显示，专项转移支付中、东部地区的系数大于1，对财政教育投进有刺激作用较大。而西部地区的系数仅为0.50。目前专项津贴的名目繁杂、分散，良多专项资金的下发缺乏严格有效的治理，地方政府“驻京办”、“跑部钱入”使得有能力的地区获得更多津贴，专项转移支付专项补贴的效果被限制。同时，专向津贴中有部门是要求县级单位有配套资金，因此对于贫困地区来说，假如难以拿出资金与众多名目向配套，专向补贴的作用将被弱化。与之比拟，一般性转移支付是根据因素法确定的转移支付，它在规模、数目上的确定更加科学。其归回系数大于专项津贴，对教育财政支出具有明显刺激作用。同时，一般性转移支付对东部地区教育投进的对刺激作用大于西部地区，人均一般性转移支付每增加1元，东部地区增加的生均财政教育投进为3.56元，而西部地区仅为1.91元，中部地区的归回结果不明显。调整工资、农村税费改革转移支付固然与一般性转移支付相同，都属于财力性转移支付，但是，他们都是因为中心政府出台的某项政策、调整而专门推出的转移支付种别，在一定程度上类似于专项转移支付。调整工资转移支付始于1998年，直接分配给我国的老产业基地和中西部地区。模型归回结果与之相适应，东部地区大多为经济发达地区，这一系数为负，而在中、西部地区，调整工资转移支付对于财政教育投进具有刺激作用，中部地区的系数达到了2.88。

五、主要结论及政策建议本文的主要结论为：第一，我国农村县生均财政教育支出存在区域性、省际间的不同等。表现为东、西部地区教育投进水平高于中部。省际生均教育公共投进均值比较中，北京、上海、山东、浙江遥遥高出其他省区，而中部的河南、安徽处于全国最低水平。同时，整体不均等主要来源于区域内、省内，组间贡献小。地方财力的不同等是教育投进差距的重要原因。财力越低的地区教育投进水平越低，教育事业对地方财政的依靠性越高。同时农业人口结构也对教育投进有明显影响，农业人口越多的地区生均教育投进水平越低。第二，东部地区与中、西部地区比拟更依靠于本级财政收进的增加，而西部地区教育支出基本依赖政府间转移支付。对各项转移支付的作用分析显示，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付对于财政教育投进的作用为正，其中一般性转移支付对政府增加教育投进的刺激作用最大。在不同的区域之间各系数略有差别。但是，目的在于缓解农业税费改革为县级政府带来的收进减少压力的农村税费改革转移支付并没有使县乡并挣脱财政难题，农村教育经费仍旧短缺。这一结论促使我们对如何缩小地区间教育公共投进差距，完善我国的教育治理体系体例，尤其是政府间转移支付轨制的题目作入一步的思索。首先，完善省以下财政体系体例，解决县级财力不足的题目。农业税的取消使县级财政在一定程度上失往了持续、不乱资金来源。中心和省级政府应当采取转移支付等手段减少地区间财力的差距，使基础教育公共支出具有不乱的财力保证。同时，要关注中部县级地区财力、财政教育支出较低的题目。目前我们实行的转移支付对于西部优惠，但良多中部的贫困地区被忽略。在地方财政较为难题的中部地区，中心、省级政府更需要采取财政手段保障其财政能力，实现教育财政能力的均等化，促入基础教育的区域协调发铺。其次，完善各项转移支付，入步转移支付资金在教育投进中的使用效率。教育是地方财政支出的重点，政府间转移支付中有相称一部门是用于教育事业的。目前我国政府间转移支付中，既包含目的在于照顾地区既得利益的税收返还，也包括针对教育的专项转移支付和因素法转移支付。但是各种转移支付对财政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有对教育投进的“挤出作用”。面对巨大的财政缺口，还没有真正施铺其平衡地区间教育财力差距的作用。应在加大转移支付规模的同时，科学地设定转移支付的项目与额度，设立针对基础教育的转移支付。最后，基础教育投资主体的重心上移，使中心、省级政府负担部门基础教育发铺的责任。分税制改革的入行，是中心政府把握了主要财力，基本挣脱了负担基础教育支出的责任，而县级政府的财力有限，尤其在农村税费改革以后，丧失了大部门的财力来源，但却成为了基础教育的主要负担者。这种财权与事权不相符的现状也是导致财政基础教育投进不平衡的重要原因，应加大中心、省级政府对基础教育的投资责任，形成中心统筹、省级介进治理模式。注释：①一般县级单位包括县级市、一般县以及直辖市所属县，不包括地级市以及直辖市所属市区。②公共教育支出占县级财政收进的比重=县级政府财政教育支出/该县当年财政收进。③包括县级政府增值税、营业税、企业收进、企业与个人所得税、城市维护建设税以及其他各项收进。④各地得到的净转移支付=税收返还津贴+原体系体例津贴+专项津贴+过渡期转移支付+民族地区转移支付+中小学教师转移支付+增发国债津贴+增加工资津贴+艰苦边遥地区补助津贴+各项结算津贴+调整财力任务增或减少津贴+其他津贴+省津贴单列市-原体系体例上解-专项上解-单列市上解省。⑤模型采用了水平归回的形式，主要考虑到部门转移支付为负数或零，采用对数形式会影响归回效果。⑥税收返还。包括消费税、增值税和所得税返还。⑦专项津贴，包括增发国债津贴。⑧2003年中心对地方省政府的专项教育转移支付包括：义务教育津贴专款、特殊教育津贴专款、民族教育津贴专款、贫困地区义务教育助学金、国家贫困地区义务教育工程款、中小学危房改造专款。参考文献[1]财政部预算司.2003年全国地市县统计资料[z].北京：中国财政经济出版社，2001.[2]陈维青.我国农村义务教育中的转移支付题目研究[d].中国农业大学博士学位文，2005（6）[3]杜育红.中国义务教育转移支付轨制研究[j].北京师范大学学报（社会科学版），2000，157（1）：23-30.[4]国家统计局农村社会经济调查总队.中国县（市）社会经济统计概要-2003[z].北京：中国统计出版社，2003.[5]蒋叫和.中国义务教育发铺县际差距的估计.教育指标与政策分析国际研讨会论文[c].上海.1999.[6]廖楚晖.政府教育支出区域间不平衡的动态分析[j].经济研究，2004（6）.[7]李祥云.中心对省义务教育财政专项津贴及其使用效果[j].教育理论与实践，2002，22（7）：19-22.[8]潘天舒.我国县级义务教育投资的地区差异及其影响因素分析[j].教育与经济，2000，（4）：36-44.[9]沈百福.地方教育投资研究[m].北京：北京师范大学出版社，2003.[10]沈百福.区域层次与中小学生均经费地区差异[j].上海教育科研，2003，（12）：4-8.[11]魏后凯，杨大利.地方分权与中国地区教育差异[j].中国社会科学，1997（1）.[12]王蓉.我国义务教育经费的地区性差异研究.教育经济学年会论文[c]，2001.[13]王善迈，杜育红.我国教育发铺不平衡的实证分析[j].教育研究，1998，（6）：19-23.[14]王善迈，袁连生.建立规范的义务教育财政转移支付轨制[j].教育研究，2002（6）.[15]张光.转移支付对县乡财政教育支出的影响-以浙江、湖北、陕西为例[j].教育与经济，2006，（2）：29-32本文来源于免费http：//www.77cn.com.cn