《当前中西方国家财政转移支付制度的比较研究与启示》

当前中西方国家财政转移支付制度的比较研究与启示

09级财政学张晨林i200902050

摘要。文章首先对建立完善的财政转移支付制度的重要性进行分析，进而列举近年来我国在建立财政转移支付制度的成果，与世界各国进行比较，力图从中发现问题并得到启示，进而提出相应的政策建议。

关键字：转移支付；分税制；一般性转移支付；横向转移支付

我国自实行了分税制的税制改革后，税收制度逐步适应了社会主义市场经济体制的要求。然而，国家财政制度从整体上来说发展并不平衡。因为从世界各国的财政制度发展的历史来看，分税体制如要长期稳定运行稳定运行，必须加以配套的财政转移支付制度。完善的财政转移支付制度在国民经济运行中发挥的重要作用长期以来被忽视，从何处入手加快发展具有我国特色的财政转移支付制度，国内的研究较少。

一、建立完善的财政转移支付制度的必要性

众所周知，财政转移支付作为一种财政补助，是由分级预算制度和分税制度两个要素的存在而产生的。虽然作为财政支出一个重要部分，但却有它自己的特殊性质：资金上的预算性，范围上的政府性和产权上的无偿性。同时，这也是确定财政转移支付的标准。

因此，规范的财政转移支付在政府预算中通常起到三种作用：

（一）弥补分税制度的缺陷。绝大多数国家采用统一的标准设计分税制度后，通常会产生两个问题：一是一些地方分到的税收超过其需要的合理数量，二是一些地方分到的税收少于其需要的合理数量。为了保证各地的正常的生产建设，促进分税制的正常运行，大多数国家都会采用财政转移支付对其进行调节，例如对前一种情况的地区实行定额上缴，对后一种情况的地区实行总额补助等。一般转移支付就是这种具有弥补分税制度缺陷的转移支付。

（二）为公共政策的实施提供资金支持。政府为公众制订了许多相应的公共政策，而要将其贯彻执行下去，没有财政资金的支持根本不可能。因为基层政府的正常运行也需要资金，而这种资金和政府购买性支出又有区别，因此将其作为专项转移支付归入财政转移支付中。

（三）作为补偿性的资金支付。这种情况通常发生在政府之间，所不同于前

两者的是，这种资金支付带有调节政府之间关系的作用。例如，地方政府为响应中央政府的产业政策，大力调节自身不合理的产业结构所造成的税收损失；还有，因战争冲突、天灾人祸所造成的地方经济损失等等，转移支付通过横向支付的方式都可以加以补偿。

通过以上分析可以知道财政转移支付作为独立的财政范畴，不仅财政收支领域占有重要地位，并且对国家稳定其政治制度、促进经济平衡快速发展，具有不可替代的作用。

二、中国财政转移支付制度的特点

首先看中国。从1994年分税制体制实施后，中央政府的财政收入得到了较大提高。主要原因是由于深化改革开放，我国经济水平有了较大提高；除此之外还有分税后中央政府税源上得以扩大的原因。在财政结构上，中央与地方的理财关系逐步走向规范，建立了以中央政府为主，中央政府与省级政府相结合的财政转移支付体系，强有力地支持了地方事业的发展。总体来看，现阶段我国在建立财政转移支付制度方面有如下几个方面的成绩：

首先，我国转移支付的总量在不断扩大。根据《2006年预算报告》，1994年分税制改革之初，中央对地方政府的转移支付总额仅为560.75亿元。其中一般性转移支付为99.8亿元，专项转移支付363.37亿元。到2008年时，中央对地方的税收返还和转移支付为22945.61亿元，其中税收返还4282.19亿元，转移支付为18663.42亿元。在财政转移支付当中，一般性转移支付为8696.49亿元，专项转移支付9966.93亿元。

其次，财政转移支付资金重点投向中西部地区。据统计约占85%以上的转移支付资金。中央根据中西部地区经济基础较为薄弱、财政收支困难的现状，果断从交通水利等大型公共基础设施和“三农”方面加大转移支付力度，并配以政策性贷款，效果显著。

再者，财政转移支付体系的结构有所改进。这主要体现在两方面：中央转移支付的比重日渐提高与转移支付的重心逐渐下移。2008年，中央转移支付资金占地方财政支出的比重由1994年的14.3%提高到37.3%，占中西部地区政府支出平均达54.4%，是当地支出的主要来源。并且，为了加强中央政府与地方政府的联系，从提供财政资金支持方面来干预地方财政资金流向，一方面使得转移支

付的重点转向市县基层政府，另一方面使得全国性的财政支出向日益规范化和公平化的方向发展。

三、与外国比较我国财政转移支付制度存在的问题

但是，与西方当今财政转移支付制度发展比较完善的国家进行比较，我国现行转移支付制度的缺陷主要体现在以下几个方面：

（一）转移支付的技术路径有缺陷。近年来，财政部在规范转移支付管理上做了许多工作，将转移支付分为一般补助和专项补助，但尚未理顺分税和转移支付资金的关系。因为，按预算体制三要素理论，地方财政的分税资金应当包括税收分享资金和超收奖励资金两部分，但按我国的现行制度，对地方超收奖励属于中央对地方的一般转移支付，这就产生了重大的口径差异。这就产生了一个很奇怪的现象：明明是地方政府税务工作的成果，变成了带有无偿性的转移支付，并且这种“转移支付”又缺乏预算管理的稳定性。除了难以为这笔资金定性外，还有更为严重的后果：它造成了中央财政收入和对地方转移支付规模的虚高。中央政府对地方一般转移支付的虚高会造成某些误导作用，如：对转移支付资金对地方经济发展和人民生活水平提高的作用的评估会降低等等。在这一点上，日本经验可以借鉴。日本的转移支付资金集中于中央政府，由中央政府对各级地方政府直接进行转移支付，因此转移支付主要是纵向的。目前，日本中央政府对地方的转移支付主要包括五种类型，即地方交付税、国库支出金、地方让与税、固定资产税拨付和交通安全特殊补助。其中，地方交付税的比例最大，相当于我国的一般性转移支付。地方交付税是指在中央税收入中留出一定比例作为中央与地方共有财源，由中央政府制定标准在各地进行分配，其目的在于促进地区间财力的均等化，保证其公共产品的达到国家规定的标准。日本的地方交付税制度是一种配给税和平衡交付税的双重形式，资金来源较为稳定。

（二）转移支付名实不符。首先，一般补助的规模过小。在国外的转移支付制度中，一般补助处于基础地位，通常有50%以上的水平。而在中国，据2008年财政部统计，一般8696.49亿元，仅占转移支付总额的46.6%，但在扣除税收返还和超收奖励后，真正起到平衡地区财力不均的资金就变得非常有限。

再者，一般补助的项目过多，在财政部的《2009年政府收支科目分类》中70%左右的转移支付项目是在过去特定时期形成的，后来并不随着经济情况好转

而取消，反而形成现在固定的基数补助，这是一个不合理的现象。另一方面，真正具有均衡地区财力价值的一般补助资金由于受到这些“伪补助”的分化，增长速度变得很慢，作用受到限制。

还有，中国的专项补助项目数量巨大且管理办法不明。2005年时做过统计，约有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金的20%。按项目分配的专项转移支付有71项，具体分配到44149个项目上，其中10万元以下的项目有8825个。其实专项转移支付问题的主要原因是补助项目与部门挂钩，以致越补越多，越补越杂，而且资金使用绩效变得越来越低。单从建立转移支付法律来看，难度很大。从西方近些年的经验来看，以英国为例，根据英国法律规定，中央财政对地区、郡、区的转移支付可分为专项补助和地方补助两种。专项补助要求地方政府用于专门项目，如城市公共设施，社会治安和环境保护等。专项补助约占全部转移支付支出的10%。地方补助又称地方收支差额补助，是根据中央核定的地方总支出和地方税收入的差额进行补助，其约占全国转移支付支出的90%。并且地方收支差额补助的计算有严格的核定公式：

收入支出转移额=标准支出评估值-营业房产税-市政税

标准支出评估值=事业考核项目×单位成本＋－地区费用调整

虽然英国的专项转移支付资金数量不多，但在管理上严格把关，基本起到了宏观调控的作用。为了确定中央对地方政府的专项转移支付是否达到预期效果，全国在此项目上的公共服务能否达到均等化，英国采用了因素分配法，具体是三项步骤，即收集资料，设计计算公式和评价公式。有些学者认为，将这种与转移支付制度相配套的核定方法法律化，并长期贯彻执行，正是我国的当务之急。

（三）我国转移支付的透明度不高，资金绩效较低。我们知道，转移支付主要采用上对下补助的方式，这就有一个上下透明的问题。如果转移支付资金是透明的，那么市县基层政府就可以在年初将它们列入预算，并及时组织实施，按计划完成项目，并及早发挥作用。但如果专项补助的项目是不透明的，基层政府就只能被动的观望等待，一旦项目下达，则往往因错过了有利时机而难以实施，或者为完成预算而形成“年终突击花钱”。例如前段时间，国内某公安局年底为单位领导购置ipod当做u盘使用，立刻轰动全国。在我国，中央对地方的转移支

付是不透明的。各项转移支付资金要在全国人大通过预算草案后才陆续分配和下达，而专项转移支付资金要在下半年才能视中央财政状况陆续下达。这就带来了资金使用效率低下的问题。像这样的例子屡见不鲜，可以说，财政制度上的这种弊病间接影响了政府形象，迫切需要改革。

为避免这点，西方国家往往采用《财政体制法》或《转移支付法》的这样一种法律形式，公布今后几年内中央对地方政府的转移支付的主要方式，项目和数额，以提高地方政府的预算透明度。以德国为例，政府将财政关系的主要框架写入宪法，《德国财政平衡法》明确了联邦与州以及州与州之间的税收分配、各联邦州之间的财政平衡、增值税分配和财政平衡的实施与结算的主要内容，这就使德国的转移支付制度更加规范和透明。

三、关于完善我国财政转移支付制度的政策建议

（一）规范转移支付的统计方法，明确各地转移支付的实际情况。将税收返还、超收奖励以及上下级财政之间的预算借款从中央财政转移支付的栏目中去除。关于超收奖励，上文刚刚已经谈过，那么税收返还和预算借款又是怎么回事呢。先看税收返还，税收返还是随分税制改革中出现中央与地方共享税而出现的名目，是指由中央代收后将属于地方的部分返还给地方。那么这里就存在问题：本文在开头曾经提到转移支付的“三性”中最重要的产权上的无偿性，那么税收返还作为地方在分税制中本应属于自身的收入，是显然不符合这种性质的。而上下级财政之间的预算借款出现的原因是因为有些地方的财政收入具有季节性，一旦在财政收入较少的月份发生较大的财政支出，就容易发生资金周转困难的现象。由于预算借款必须偿还，因此也与转移支付的性质不符。

（二）精简转移支付项目，扩大一般性转移支付的规模。应当发挥一般性转移支付平衡地区作用，扩大一般性转移支付的基本支出数额，通过实地调查统计（比如政府统计部门与部分高校研究机构开展合作）的方法取消在以前特定时期所形成的转移支付，就可以相应的扩大对中西部经济相对落后的地区的转移支付，使其财力需求与财力供给相适应。鉴于我国专项转移支付的数量大，种类多的特点，改进专项转移支付的方法可以采用地区整合法或种类整合法。即可以按照各省所需的专项转移支付分别归入各省的转移支付中并根据各省发展情况及时加以调整；或者将专项转移支付按照种类或者相似点大小加以归类，每类专项

转移支付再列出各省所支数额，这样也可以看出新形势下各省专项转移支付的增长速度。

（三）尝试建立横向转移支付制度。不仅在救灾、水源和生态保护方面，而且城镇化与新农村的建设，也需要各省级甚至各市级政府通力合作。在5·12汶川大地震后，全国各省份对四川进行了有效的专项救济帮扶，在最短时间内减少了人民财产损失，取得了成效。而与此相反的是，2005年黑龙江扎龙湿地的荒火事件就是某一地方政府的政策和措施给其它辖区带来成本的例子：原因是乌裕尔河上游的某些地方政府修建了多数取水工程，使扎龙湿地水源断绝著名的“丹顶鹤故乡”变成了无鸟栖息之地，竟至发生火灾。为了挽救“地球之肾”，最后大庆市和齐齐哈尔市协商共同筹资300万给扎龙湿地人工补水，才初步还它原貌。所以说，辖区外溢效应会造成免费搭车现象，难道非要上级政府出面干涉才能纠正吗。在社会主义市场经济的背景下，完全可以通过有关地方政府之间达成合作协议，利用转移支付解决这一问题。近年来，沿海省份出现不同程度的“用工荒”现象，即制造业加工业企业招募不到足够的技术工人。其实也可以通过政府间的转移支付来解决这个问题。我们知道，沿海制造业加工业的工人主要来自中西部省份，而这些地方经济相对落后，难以对技工教育加大投资规模。如果沿海省份与中西部省份建立旨在促进技工供给的专项转移支付，那么相信随着中西部省份技工供给数量的提高，技工供需会逐渐平衡，“用工荒”会逐步缓解。

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第二篇：韩、德、中三国财政转移支付制度的比较分析《商》2013年第12期

韩、德、中三国财政转移支付制度的比较分析

【摘要】

政府间财政转移支付制度是以中央和地方财政之间存在收支差异为基础，为实现区域间各项社会经济事业协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。本文通过分析韩、德两家财政转移支付制度，并与我国政府间财政转移支付制度进行比较，从而对我国转移支付制度有所裨益。

【关键字】

财政转移支付

分税制

中央政府

财政转移支付制度的实质就是“抽肥补瘦”，是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，从而抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不平衡。我国从1994年开始实行分税制，初步建立了以税收返还为主体的转移支付制度，即根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，确实有一定的作用，但是也存在一些不规范的地方，因此，借鉴国外相对规范的财政转移制度，对于完善我国公共财政体制下转移支付制度，具有重要的现实意义。

一、韩国财政转移支付制度内容及特点

韩国属单一制国家，也是实行市场经济的发展中国家，在财政制度上也实行分税制，即按税种划分中央与地方政府的基本收入来源。它目前的做法是将中央政府的一部分收入通过转移支付制度补助给一些地方政府。

韩国财政转移支付制度包括一般性转移支付制度、特殊转移支《商》2013年第12期

付制度以及财政调整补助和道政府补助。早在1983年韩国就实行“零基预算”的转移支付编制方法，不以上年度的预算作为确立所需经费的决策需求；而且其中央和地方政府事权严格划分，以分税制确立中央和地方财政分配关系，不同的事权决定不同的财权，中央地方政府根据各自的职能划分支出范围，量入为出，不打赤字；总的来讲，韩国的中央财政集中程度很高，中央对地方财政转移支付规模大，从而有效地解决了地方政府收不抵支的问题以及财政上监督控制地方政府。

从普适性的角度来说，并不存“放之四海而皆适应”的选举制度，只存在适合本国国情的选举制度。即使一些国家采取相似的选举制度，但在选举的具体操作和权限规定上也会有所不同，因此，我们在对一国选举制度界定的时候，既要看到这种制度与其他国家选举的共同之处，也要有所区别，不能一概而论。这就告诉我们在学习和借鉴西方选举的时候，既不能盲目崇拜，也不能全盘否定，一方面我们要看到西方选举制度中优秀的部分，参照我国的具体国情，对于那些适合我国国情的、优秀的成果，敢于用“拿来主义”，大胆借鉴，另一方面我们要将那些与我国国情、国家体制以及人民利益相违背的制度，坚决拒之门外。

（三）任何选举制度的发展都是缓慢的过程。

在对以上三种选举制度进行分析的过程中，我们不难发现，西方国家的选举制度也是经过漫长的发展过程才得以形成现在较为成熟的体系，从多数当选制到比例代表制以及到最年轻的混合选举制，西方资本主义国家的选举制度发展已经有几百年的历史，而我国的人民代表大会制度，从产生到现在还不到六十年的时间，存在一定的问题是正常的，我们应该客观、冷静地看待其成长过程中的一些不足。同时，也告诫我们，选举制度的完善是一个漫长的过程，不能急功近利，一蹴而就，这与我国的国情也是相违背的。因此，我们一方面应借鉴和吸收西方国家选举制度中优秀的成果，另一方面应客观面对当前选举制度中所存在的一些问题，努力改进，不断完善我国的选举制度，使其在我国社会主义和谐社会的建立中起到积极的促进作用。