《农村土地规范管理制度》

农村土地规范管理制度

当前，全党全国人民正在认真学习贯彻党的十七届三中全会精神。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出了健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度，农村的土地管理不仅关系到农村的改革发展稳定，也关系到统筹城乡土地资源的合理利用。因此，十七届三中全会提出健全农村土地管理制度问题，必然引起广泛的关注。

一、探讨我国土地管理制度的改革和完善，必须坚持三大前提

在任何国家，探讨土地管理制度都必须遵循若干必要的前提。因为土地的很多特性有别于一般的自然资源和生产要素，不设定必要的前提，就无法讨论问题。从我国国情和当前发展的阶段性特征看，探讨土地问题，至少应遵循三大前提。

第一，土地管理制度的改革，必须有利于推动科学发展、促进社会和谐。其中应包含三层内容：

一是必须有利于守住18亿亩耕地的红线。我国耕地资源稀缺，到20*年底，耕地总面积已降为18.26亿亩，人均不及1.4亩，仅为世界人均水平的40%。在过去的11年间，我国耕地总面积减少了1.25亿亩，而我国31个省（区、市）中，耕地面积超过1亿亩的只有4个，其中黑龙江1.77亿亩，内蒙古、山东、河南的耕地面积均在1亿亩到1.2亿亩之间。11年就失去了像河南这样一个粮食产量占全国十分之一的农业大省的耕地，应当令人震惊。严格保护耕地是基本国策，必须长期坚持，否则就无以推动科学发展、促进社会和谐。

二是必须有利于保障农民的合法权益。在推进工业化、城镇化的进程中，不可能完全不占农地，这就必然涉及农民的权益问题。我国现行的法律规定，城市的土地为国家所有。因此，城市的扩张就意味着农民的土地被征收。这不仅涉及被征地农民的切身利益，也会对农村土地承包关系产生影响，乃至关系到农村社会的稳定。工业化、城镇化带来了巨大的财富增长，对那些为此贡献出自己土地的农民，当然必须让他们共享经济社会发展的成果。

三是必须有利于国家宏观调控目标的实现。投资规模是国家宏观调控的一大目标。近几年，国家把建设用地的供给作为调控宏观经济的一道闸门。土地是投资的载体，建设用地的供给控制不住，社会融资的总规模就控制不住，钢铁、水泥以及其他建材行业的规模扩张也就控制不住，还会给水、电、路、气等公用设施带来难以缓解的压力。因此，必须管住建设用地的总供给，才能有效控制投资的总规模，以实现国家宏观调控的目标。

第二，土地管理制度的改革和完善，必须遵循现代国家对土地利用和管理的一般规律。现代国家对土地利用和管理的原则，大体可以概括为四句话：统筹规划，分类管理，用途管制，严格审批。因为土地不能移动、不能再生，因此土地资源的利用是否科学合理，关系整个国家的可持续发展和社会公共利益。为此，国家必须按照不同的功能需求来规划整个国土的各类用途。在政府对土地实行用途管制的前提下，市场机制仍将在功能相同的土地利用中发挥资源配置的基础性作用。改变规划确定的土地用途，必须经过严格的法律程序，这是现代社会中人们的常识。在现代国家中，决定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社会整体利益的土地利用规划。认为规划确定的不同功能的土地，可以依据所有者的意愿、可以按照追求利润最大化的原则而随意变更，这是对现代国家土地利用和管理原则的极大误解。当然，为使土地利用规划确实能够代表社会公共利益，规划的制定和修编就必须切实做到科学、民主、公开、公正。这些，是任何市场经济国家都共同遵循的土地利用和管理原则，我国自然也不能例外。

第三，我国土地管理制度的改革和完善，必须正视改革开放30年来已形成一套法律法规和政策体系的基本事实。由于土地管理的法律法规和政策体系尚不完善，因此必须对其进行改革。但决不能以此作为无视现行法律法规和政策的存在、为所欲为地滥用土地的理由。

设定了这些前提，在讨论土地管理制度改革时，才能避免忽视国家整体和长远利益、忽视土地用途管制的原则、忽视现行法律法规和政策存在的倾向。

二、对十七届三中全会作出的关于农村土地管理制度改革要求应有全面的理解

十七届三中全会对农村土地管理制度的改革，提出了一系列非常重要的原则性要求。最重要的是坚持和完善农村基本经营制度。

关于农村基本经营制度，《决定》讲得非常清楚，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这个基本经营制度既适应社会主义市场经济体制的要求，也符合农业生产自身的特点，是我们党在农村各项政策的基石，必须毫不动摇地长期坚持。

《决定》提出，现有的农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，是这次文件的一大亮点和创新。自农村实行改革之后，1984年中共中央一号文件提出了土地承包期延长到15年。1993年中共中央一号文件又提出15年土地承包经营期到期后再延长30年。现在根据农民的期盼，把土地承包关系确定为“长久不变”，意义非常重大。农民吃了长效“定心丸”，将会更珍惜土地、投资土地，以及在从事别的行业时放心自主地流转土地。

第三个原则是预案。凡是试验就可能成功也可能失败。成功了不要紧，皆大欢喜，报到中央，全国推广。如果试验失败怎么办。而试验本身就应允许失败。对当地政府来说，失败了没关系，但是参与试验的农民怎么办。他们的身家性命在里面，能仅仅说句“对不起，这项试验失败了”就不管了。所以，一定要承担起对参与试验农民的责任，要建立这样一套机制。

第四个原则是封闭。在封闭的范围内试验，冷静观察，实际操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少对社会的震荡。所以我不赞成涉及突破现行法律法规政策的试验项目在验收和批准推广之前就作公开宣传。

不是不允许试验，要试，这四个原则是要把关的。当这项试验到一定程度，各方面都认可了，觉得可以，那验收之后报党中央、国务院批准，在全国推广，这才是承担试验改革的责任。农村土地问题涉及千家万户，凡是关系到广大农民切身利益的事情，我们一定要慎之又慎。所以，我赞成试验，但是试验要讲规矩，试验要有程序，按批准的内容规范去推进。这样才能在不引起社会动荡的情况下，针对现行土地管理制度中突出的问题，尽快实行改革，把我国农村的土地管理制度建设得更好。