《灾后重建规划工作会议的讲话》

灾后重建规划工作会议的讲话

当前是灾后城乡重建规划编制的重要时刻，编制怎样的规划，不仅对灾区城镇和乡村的重建起到决定性的作用，也对川西以及甘肃、陕西相关地区将来的可持续发展具有决定性作用。从目前的情况来看，灾后重建规划工作是非常顺利的，表现在五个方面：一是进度快，外国人看了都很惊讶；二是热情高。部队官兵、对口支援省份以及当地的领导干部和群众的工作热情都非常高；三是保障充足。党中央、国务院决定要举全国之力，除了中央财政大力支持，社会各界纷纷捐款之外，还以每个省市对口支援一个灾区县的重建工作。我们可以这样认为，我国历史上所有的大灾发生之后，没有一次是如此有系统地组织全国对灾区进行支援，国内如此，国际上许多非政府组织和政府机构也都伸出了援助之手；四是力量强。领导的力量、规划界的力量都集中到了灾区，优秀的规划师、建筑师、技术人员都纷纷来到灾区，奉献他们的聪明才智；五是规划先行，强调了要精心编制灾区重建总体规划和各类专项规划，体现了重建工作的科学理性。可以说，灾后重建规划编制工作的开局非常好。但是，除了要充分肯定成绩之外，要摆一摆少数干部和规划师思想上存在的偏差，进一步明确灾后城乡规划编制的一些原则，更一步阐明今后的重建策略。概言之，就是问题、方针、策略。

一、问题

与党中央国务院的要求相比，与国内外人民群众的期望相比，与灾区人民群众的愿望相比，灾后城乡重建规划工作还存在这样那样的问题，尤其是灾区的少数基层干部和规划工作人员，由于知识缺乏、经验不足，理性不足，认识上还存在一些偏差：

1、过分强调通过制定和实施规划实现一步到位的“高标准”或希望借重建之机“一步脱贫”，忽视了当地资源、产业、环境、生态的承载力、发展的可持续性和重建目标落实的阶段性与渐进性。在一些城镇重建规划的第一稿中，几乎都提出灾后重建要与推进城镇化、工业化和社会主义新农村建设相结合。我认为这些都没有错，但是不能本末倒置。城镇化、工业化和新农村建设是一个长期的渐进的过程，不能期望靠灾后重建规划作为主导力量在短时间内实现。近远期规划和发展目标不能混淆，灾区三年重建总体规划就是为可持续发展和长远发展、新农村建设奠定基础，而不是其本身。

2、过分依赖上级政府财政支持和对口援助，忽视农民自力更生重建家园、自主创业的积极性和主动性。尤其是在现代传媒日益发达的今天，更要防止某些片面的舆论宣传过分“吊高”灾区基层干部群众对灾后援助建设的心理预期和依赖思想。通过城乡重建规划的编制与公示也将起到强调自力更生、艰苦奋斗，用自己的双手重建家园的激励作用。此外，通过创新创业、重建家园先进事迹的宣传来激发士气，切实防止将灾后重建变成规模巨大的“输血工程”。

3、过分注重短期内出重建形象和易于管理，过分强调农民住宅和村庄的异地集中安置，忽视了农业、农村的产业特点。有些基层干部，平时就喜欢把村庄合并在一起，按照城市的模式来进行新农村建设，这是非常忌讳的。特别是在山区，合并村庄和乡镇会带来农民生产和生活上的不便利。事实证明，在农村，生产空间、生态空间和生活空间是难以分离的，农民居住点附近就是耕作的土地，而其周边是生态用地，三者相互是不能分离的。历史上形成的农村居民点分布往往对农业生产而言也是最有效率的。此外，村庄、乡、镇、县城这四个层次是相互依托、相互服务、相互支撑的。乡村的大合并、大搬迁、大疏散，都不利于灾后的乡村重建和持续发展。县城和建制镇的主要功能是为周边村庄和农户发展农业生产服务的，盲目移址重建会因农民办事不方便而损害这种服务功能。山区乡政府所在地的分布也具有同样的功能，应尊重历史，尊重自然地形环境，方便服务三农。除了少数山区村庄因为存在严重次生灾害威胁需要搬迁安置之外，对山区群众普遍实施下山集中安置是不现实的。

4、过分强调由政府按照统一标准和规格，统一建设农村“抗震房”、“抗震村”，忽视地方文化传统和特色。事实上，经过少数民族世世代代持续地努力，有着“神禹故里”、“千年美城”美誉的北川县城，以及被誉为“川西钥匙”、“西羌门户”和“成都后花园”的汶川，旅游业在灾前已成为增长最快的绿色产业，在短短三五年时间内，当地数千农户依靠“农家乐”而迅速致富，形成了当地独特的风土人情、地形地貌相互协调的建筑风格，走出了一条快速致富的可持续发展的路子。如果灾后重建盲目求新、求现代化、求一律化的农房设计，村庄集中，风格更新，不仅会毁坏旅游业发展的资源，也会浪费山区宝贵的耕地，消耗大量的建筑材料，也扼杀了人民群众用双手建设家园的积极性。尤其是在少数民族地区，如果错误的灾后重建规划使得羌族和其他少数民族特色的建筑风格遭到破坏，那对当地民族文化和今后的可持续发展来说都将是一场灾难，

5、过分强调等待地质和地震部门拿出精准的地质基础资料和地震设防区划图纸后再编制规划。既然精确的地震预报目前尚不可能，精确的地震区划几乎也是难以企及的。城乡规划编制人员应主动会同工程地质勘察和建筑抗震专家进行现场分析评估和钻探，划分出建筑的地质环境适宜区、基本适宜区、适宜性较差区及不适宜区，并积极利用前三类区，主动避让第四类区，从而科学确定规划区内的房屋建筑、市政工程、公用事业、教育卫生及其他公共设施的平面布置。

环境承载力的判断，要基于历史的现实，要让理论来逼近实践，而不能让原有的实践来服从于人为的推论。川西地区有些村镇有几百上千年的历史，当地民众以自己独特的文化与这块土地相处了上千年，如果有人现在突然说生态承载力有问题了。人们不禁会问：到底是引用的理论模型有问题，还是当地民众千百年的实践有问题。所以，我们要有理性的思考和清醒的态度。对于村镇是原址还是移址重建，应当依据两个标准，即2001年编制的建筑抗震设计规范（gb50011-2001）和2007年编制的城市抗震防灾规划标准（gb50413-2007）。从对灾区建筑现状的调查可以得出，尽管经历了前所未有的大地震，尽管原来当地的地震设防标准较低，但凡是严格按照2001年版建筑抗震设计规范建设的建筑基本完好，至少是没有倒塌。

6、过分强调对震损建筑推倒重来，希望全部以新建筑来取而代之，忽视受灾城镇既有可用建筑和可修复建筑的巨大潜力。有少数基层领导认为，反正有发达省份对口支援，干脆把震毁建筑全部拆除，建设全新的、现代化的城镇和农村。但据中国建筑科学研究院专家对灾区城镇检测评估的800万平方米建筑中，轻微损坏的约占50%，中等损坏可修复的占40%，严重损失的仅占10%。由此可见，如推行“一推重建”的办法，其结果会造成巨大的浪费。

7、过分强调政府包揽灾后重建工作，忽视市场机制配置资源和企业法人单位参与重建的巨大潜力。本次重建工作与三十年前唐山地震重建的一个巨大区别在于，改革开放后的今天，已经建立了市场经济体制，绝大多数灾区人民都已拥有私人房产，绝大多数农民都有了自己30年不变的宅基地和责任田。而且市民群众一旦购买了具有70年土地使用权的房产，等于与政府签署了为期70年的公共服务合同（地方政府收取的土地出让金大部分用于城市公用设施建设）。尊重这些财产权利，保护产权人的利益，不仅能充分调动财产拥有者积极投身重建工作的积极性和创造性，而且还能迅速恢复灾区社会诚信和政府的公信力，让市场机制配置资源的作用得以发挥。尊重与保护个人财产，不以“不可抗力”来随意剥夺民众的财产权，不仅是一种社会良知，更是号召全体民众自力更生，以自己的双手重建家园的基础性工作。只有当尊重灾区人民的财产所有权，促使他们成为成熟的灾后重建主人时，重建工作才能高效率地开展，重建规划才能有效落实，才能在重建过程中避免巨大浪费。从这一意义上看，那种无视公民财产权，希望借助政府的大投入，以“公有制、大锅饭”的形式来重建家园的动机，有可能会酿成“人为的灾害”和巨大的腐败浪费。

4、明确组织协调方式，防止无序混乱。一是四川、陕西、甘肃三省建设厅要按照三个规划和项目库落实实施力量，主动开展协调工作。二要防止政府大包大揽重建工作，扼杀市场主体的积极作用。政府不能包揽所有的建设项目。理想的状态是产权拥有者联合起来，采用招投标的形式寻找施工和监理企业，政府负责规划和指导，并编制一个合同样本，便于供需双方明确各自的法律职责。三要注意重建资金安排的优先次序，防止财政资金排挤民间资金。上级财政要让下级财政，上级财政应当用于最基本的生命线基础设施的建设和地质灾害治理的“抄底”；对口支援资金要让社会认捐资金，对口支援不能抢建那些社会认捐资金愿意捐献的项目，如学校、医院等；认捐资金让认建资金，因为后者不仅能携带重建资金包建、包质量，更能彰现重建资金和人力资源援助渠道的广泛性。

5、要建立信息发布公开制度，防止后勤支持不力。一是各相关省建设厅要建立专门网站，及时发布灾区建材、器材等各类建设物资和工程技术人员的需要。建设厅要成立城乡重建规划总指挥部，建设部将派员长期驻扎四川，帮助协调城乡重建工作。二是积极与相关部门沟通联系，组织协调，做好上下左右的衔接。及时组织全国规划建设的人力资源进入灾区现场，及时发布需求信息，及时组织国内外的对口援助。最艰难的，是要做好对口支援单位与当地党政干部之间的协调。要把工作做实做细。三是灾后重建工作必须充分依靠基层党组织和村委会或基层组织，并调动他们工作的积极性和有效性，防止“直接插手、包办代替”而浪费宝贵的组织资源。

我相信，只要我们明确了城乡重建规划的指导思想，明确了任务和策略，明确了要克服的思想偏差，我们一定会取得重建规划编制和实施的决定性胜利。